ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование проблемы государственного управления здравоохранением в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на многообразие нормативных актов разного уровня, принятых в сфере охраны здоровья, по-прежнему актуальными остаются вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам организации и функционирования российской системы государственного управления здравоохранением, повышения эффективности управленческой деятельности в данной сфере, разграничения предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти.

Значимость системы здравоохранения может быть охарактеризована с правовой, социальной, экономической и гуманистической позиций. Правовой характер системы здравоохранения обеспечивается соблюдением принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов, признанием принятых норм международного права, социальный характер связан с обеспечением социальных гарантий в области охраны здоровья населения. Экономический характер системы предопределен ролью здравоохранения в общественном воспроизводстве как с точки зрения воздействия на главную производительную силу, так и с позиции его ресурсного обеспечения. Гуманистический характер системы здравоохранения означает, что пациент, его права есть высшая ценность системы здравоохранения.

В ходе изучения реформы здравоохранения, установлено, что ее осуществлению препятствуют следующие факторы: малочисленность имеющегося высококвалифицированного персонала, отсутствие материальной заинтересованности к надлежащему выполнению служебных обязанностей; недостаток в учреждениях отрасли здравоохранения информации, стимулирующей индивида к планированию или мониторингу его работы; несовершенство координации и взаимодействия между участниками процесса реформирования; ограниченное развитие частного сектора здравоохранения. Для преодоления их воздействия необходимо: во-первых, повысить авторитет медицинской профессии; во-вторых, наладить систему обратной связи для самокорректировки системы управления здравоохранением; в-третьих, обеспечить взаимодействие между органами управления, медицинскими учреждениями и населением; в-четвертых, принять закон, регулирующий отношения в сфере частной системы здравоохранения.

В процессе исследования научно обоснована необходимость принятия федерального закона в области здравоохранения «О здравоохранении в Российской Федерации», который определял бы предмет и принципы регулирования в соответствии с общепризнанными началами, действующими в области здравоохранения, изложенными в нормах международных договоров и в декларативных документах различных международных организаций.

Анализ правотворческой деятельности субъектов РФ позволил сделать вывод о том, что формирование правовой базы здравоохранения на федеральном уровне во многом отстает от потребностей субъектов Федерации, что сдерживает развитие регионального законодательства. Несоблюдение в ряде субъектов Федерации принципа прямого действия федеральных правовых норм приводит, в результате, к возникновению правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством. Во избежание возникновения подобных ситуаций необходимо:

во-первых, выявлять те причины, которые вызывают или могут вызвать двойственность мнений по решению одного вопроса как при осуществлении федерального правового регулирования, так и при внесении необходимых изменений в систему нормативных правовых актов на уровне регионов;

во-вторых, принять федеральный закон, предусматривающий ответственность должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ;

в-третьих, определить механизм приведения нормативных актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами;

в-четвертых, учитывая особую роль законодательства субъекта РФ в определении организационно-правовых основ здравоохранительной политики в отношении населения, усилить контроль со стороны федерального центра в лице органов прокуратуры, юстиции, правосудия, а также Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

В настоящее время перед системой государственного управления здравоохранением в России стоит ряд проблем: недостаток финансовых ресурсов; отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья граждан; несовершенство нормативно-правовой базы; систематическое неисполнение публичными и частными субъектами законодательных норм в данной отрасли. Решение данных проблем видится в следующем: во-первых, управленческая деятельность должна быть максимально прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными потребностями общества; во-вторых, государственную политику здравоохранения нужно проводить с учетом мнения ведущих специалистов в данной области; в-третьих, принимаемые нормативные акты об охране здоровья граждан должны быть своевременны, лаконичны, ясны, юридически грамотны; они не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и иным вышестоящим законам; в-четвертых, необходимо ужесточить надзор за исполнением законодательства в области здравоохранения со стороны органов государственной власти.

При изучении органов управления здравоохранением было обращено внимание на то, что действующее Министерство здравоохранения и социального развития РФ образовалось от слияния двух ранее самостоятельных государственных органов – Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития. В результате чего сформировались громоздкие управленческие структуры с множеством функций и полномочий. Снижение эффективности работы нового объединенного Министерства обусловлено, в частности, следующими обстоятельствами:

1) специфичность объединенных сфер здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей и необходимость, в связи с этим, применения различных организационно-управленческих подходов;

2) подчинение большого количества разнообразных управляемых объектов одному управляющему субъекту, приводящее к невозможности осуществления эффективного управления ими, отсутствию должного контроля за их деятельностью;

3) применение разных схем финансирования в здравоохранении и социальной сфере;

4) громоздкость структуры Министерства, породившая путаницу из-за перераспределения функций и полномочий между управляемыми объектами, отсутствия четкого разграничения сфер управления, кадровых перестановок;

5) существенное сокращение штатов служащих при прежних объеме и интенсивности работы, уровне заработной платы в процессе создания нового Министерства;

6) невозможность выполнения задач реформирования системы здравоохранения объединенным Министерством, так как его полномочия распространяются не только на отрасль здравоохранения, но и на социальное развитие, трудовые отношения, физическую культуру и спорт, туризм, защиту прав потребителей, занятость, безработицу, трудовую миграцию, альтернативную гражданскую службу и демографическую политику.

Исходя из проведенного анализа, предлагается выделить из состава объединенного Министерства здравоохранения и социального развития РФ Министерство здравоохранения России в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти.

Установлено, что состояние нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов по вопросам охраны здоровья населения не соответствует современным проблемам отрасли, поэтому она нуждается в серьезном незамедлительном улучшении. Для этого необходимо введение в практику законотворчества «модельных» законов, в которых учитывались бы предметы ведения и объем полномочий органа исполнительной власти соответствующего иерархического уровня и отраслевой направленности, поскольку специфика компетенции каждого из государственных органов проявляется, главным образом, в характере и объеме полномочий. При этом следует учесть, что в процессе осуществления мер по охране здоровья нередко возникают вопросы, для решения которых определенным органам исполнительной власти необходимы исключительные полномочия, например, при вспышках инфекционных заболеваний и эпидемиях, экологических бедствиях, массовом травматизме и др. Перечень таких полномочий должен быть четко установлен законодательством. Технология создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области здравоохранения должна быть основана на принципах конституционности, федерализма, равного статуса всех субъектов РФ в обеспечении конституционных прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья.

Представляется целесообразным принятие отдельного федерального закона «Об основах организации и деятельности медицинского учреждения», поскольку в настоящее время многие вопросы управления деятельностью медицинских учреждений, в том числе и вопросы административно-правового статуса, остаются нормативно неурегулированными. Названный закон, в котором следует предусмотреть основные права и обязанности медицинского учреждения; порядок его создания, реорганизации и ликвидации; вопросы управления медицинским учреждением; источники финансирования и обязанности учреждения в отношении закрепленного за ним имущества; виды деятельности и ответственность за неисполнение данного закона, позволит восполнить пробелы в законодательстве, регулирующем отношения, складывающиеся в процессе деятельности медицинских учреждений, а также дополнит положения Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, касающиеся организации охраны здоровья граждан.

Нуждается в серьезной корректировке организационно-правовая форма медицинских учреждений. Необходимость проведения подобной реформы в отрасли здравоохранения обусловлена целым кругом факторов правового, экономического, организационного и другого характера, среди которых: дефицит выделения бюджетных средств (в то время, когда одним из самых важных условий эффективного функционирования учреждений здравоохранения является своевременное, бесперебойное и достаточное бюджетное финансирование); неурегулированность отношений государственных учреждений с собственником (что связано, прежде всего, со спецификой конструкции права оперативного управления, предопределяющего своеобразие содержания имущественных прав учреждения); наличие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения (что во многом лишает учреждение стимулов к рациональному использованию выделяемых средств, имеет своим следствием бюджетные ограничения финансово-хозяйственной деятельности, т. к. любые обязательства учреждения должны быть в конечном итоге покрыты его собственником); отсутствие должного контроля со стороны соответствующих органов за деятельностью учреждений здравоохранения.

Чтобы достичь положительного результата и одновременно избежать негативных последствий реформы, на первом этапе целесообразно отработать механизм создания автономных некоммерческих организаций на базе частных стоматологических учреждений, либо создать такие организации в нескольких регионах (пилотные проекты), с последующим изучением и обобщением этого опыта. Кроме того, имеет смысл внимательно изучить опыт работы некоммерческих организаций, уже созданных на базе бюджетных учреждений, а также формы взаимодействия государственных учреждений и частных организаций.

Научно обоснованный подход к решению проблем государственного управления здравоохранением в России предполагает как дальнейшее развитие ее теоретических аспектов, так и совершенствование правового регулирования.