В современной России прохождение государственной службы является сложным правовым явлением и связано с комплексом социально-экономических отношений. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, прохождение государственной службы – непрерывный процесс. Все ее основные этапы должны быть тщательно регламентированы. Без соблюдения нормативных требований, предъявляемых к разным ее этапам, трудно обеспечивать высокий уровень организации службы и эффективность управленческого труда.[137]

Д. Д. Семенчуков в качестве основных этапов службы в органах прокуратуры выделяет следующие: поступление на государственную службу, присвоение классных чинов, аттестацию, процедуры поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности, прекращение службы.[138] Однако, на наш взгляд, к этапам прохождения службы помимо указанных выше ввиду их особой значимости также относятся принятие Присяги и обучение сотрудников, имеющих непродолжительный стаж работы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Законом «О прокуратуре Российской Федерации» определяется совокупность условий, соблюдение которых необходимо при решении вопроса о зачислении на службу в органы и учреждения прокуратуры.

Статья 401 Закона устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в высшем образовательном учреждении, имеющем государственную аккредитацию. Высшее образование предполагает совокупность систематизированных знаний в области юриспруденции и основанных на них практических навыков, позволяющих выполнять служебные обязанности прокурора или следователя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Данное обстоятельство удостоверяется наличием диплома о высшем образовании установленной формы.

В наибольшей мере критерием подготовки по юридической специальности для работы прокурором и следователем прокуратуры считается учеба в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры РФ, в институтах прокуратуры в составе Московской правовой академии, а также в Уральской государственной юридической академии и Саратовской государственной академии права. Это связано с наличием в названных, а также в некоторых других высших учебных заведениях специализации, необходимой для работы в органах прокуратуры.[139]

В настоящее время дискуссионным является вопрос о возможности признания высшего юридического образования, полученного в негосударственном образовательном учреждении. В кадровых подразделениях органов прокуратуры, как правило, дипломы о высшем юридическом образовании, полученном в негосударственном образовательном учреждении, не признаются. Какого-либо официального разъяснения по данной проблеме, однако, не имеется. В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального Закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[140] право на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования возникает с момента выдачи высшему учебному заведению лицензии. Согласно пункту 7 указанной выше статьи государственная аккредитация высшего учебного заведения осуществляется на основе аттестации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Свидетельство о государственной аккредитации устанавливает (подтверждает на очередной срок) статус высшего учебного заведения, перечень направлений подготовки (специальностей), которые прошли государственную аккредитацию и по которым высшее учебное заведение имеет право выдавать выпускникам документы государственного образца о высшем профессиональном образовании, а также ступени высшего профессионального образования и квалификации (степени).

Непризнание диплома негосударственного образовательного учреждения представляется неверным, поскольку в законодательстве не содержится каких-либо различий между и государственными и негосударственными образовательными учреждениями.

В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании»[141] формальных препятствий к признанию дипломов о высшем образовании могут быть только два: отсутствие у учебного заведения высшего профессионального образования лицензии на образовательную деятельность и документа, подтверждающего его государственную аккредитацию. Этими документами в определенной степени подтверждается государственный стандарт образования и тем самым качество обучения. Других формальных ограничений в законодательстве Российской Федерации не имеется.[142] Однако, в случае отсутствия у высшего образовательного учреждения лицензии или государственной аккредитации оно не имеет права выдавать документы об образовании, выданные дипломы в данном случае признаются недействительными.

Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» в статье 401 допускает, что на должности прокуроров и следователей в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений. Такое исключение является адекватной реакцией законодателя на изменения в состоянии и тенденциях развития законности, а также учет реальных возможностей в ближайшей перспективе полностью удовлетворить потребности органов прокуратуры в кадрах с высшим юридическим образованием, особенно в отдаленных регионах страны.

В соответствие с частью 2 статьи 401 данного Закона лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:

– имеет гражданство иностранного государства;

– признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;

– лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

– имело или имеет судимость;

– имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;

– состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

– отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Кроме того, в соответствие со статьей 4 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Служащие прокуратуры не вправе совмещать свою основную деятельность с иной, оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Данный нормативный акт, определяя статус служащего органов прокуратуры, накладывает ограничения, правовая природа которых связана с правами, а именно с правами, которых работник органов прокуратуры не имеет, пока состоит на службе. Ограничения, установленные законом, действуют при прохождении службы в органах прокуратуры, а также при поступлении на службу, т. е. относятся к гражданину, который еще не стал работником органов прокуратуры. Таким образом, существующие ограничения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры РФ, имеют легитимный характер, они оправданы и необходимы для защиты конституционного строя, прав и законных интересов гражданина. Специфический смысл и объем ограничений можно интерпретировать с учетом особых связей между государством и прокурорским работником, а именно публично-правовых отношений службы и верности.

Однако, на наш взгляд, круг ограничений, указанный в рассматриваемом законе, не отвечает объективным требованиям, предъявляемым российским обществом к служащим органов и учреждений прокуратуры и создают возможность для коррупционных проявлений в органах прокуратуры РФ. Ограничения и запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, предназначены для установления препятствий для злоупотребления властными полномочиями и создания условий для независимости служебной деятельности от групп давления. Кроме того, они гарантируют осуществление работником прокуратуры своих прав и призваны обеспечить эффективную служебную деятельность. Поэтому необходимо расширить и конкретизировать круг ограничений и запретов при прохождении службы в данных органах. В связи с этим было бы целесообразно дополнить статьи 401 и 402 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмеченными в законодательстве о государственной службе ограничениями и запретами, детально их разработать и применить к работникам органов и учреждений прокуратуры (см. приложение 1).

При оформлении на службу в органы прокуратуры прокурорские работники должны быть ознакомлены с ограничениями, которые они обязаны соблюдать при осуществлении своей профессиональной деятельности.

Как показывает проведенный анализ, систематизированные перечни профессиональных качеств прокуроров и следователей законодательно не определены. Результаты анализа и обобщения аттестационной работы, тестирования прокуроров и следователей показывают, что в них в различной мере отражены требования общего характера, которые соотносятся с требованиями, предъявляемыми ко всем прокурорским работникам. В аттестационной характеристике, других соответствующих документах обычно отмечаются добросовестность, дисциплинированность, принципиальность и объективность, внимательное и уважительное отношение к гражданам, корректность, вежливость, отзывчивость и тактичность, скромность, трудолюбие, требовательность к себе и самокритичность, исполнительность, прилежность и аккуратность. Помимо этих нравственных свойств личности при установлении соответствия служащего органов прокуратуры определенной должности оцениваются профессиональные качества, соответствующие функциональным задачам, особенностям профессиональной деятельности в соответствующей сфере (участие в суде, надзор за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы), с учетом иерархического уровня органа прокуратуры в прокурорской системе.

Определенные индивидуальные психологические особенности личности прокурора или следователя необходимы для их профессиональной состоятельности, такие как: высокая работоспособность, энергичность, воля, основные черты темперамента, интеллект, инициативность, настойчивость в достижении целей при осуществлении служебных функций, целеустремленность, уравновешенность, общительность и умение устанавливать психологический контакт, способность мыслить творчески, вдумчивость. Для прокуроров – руководителей соответствующих органов прокуратуры, их структурных подразделений, а также следователей – руководителей следственно-оперативных групп (бригад) наряду с обозначенными моральными и профессиональными качествами важное значение имеет способность руководить коллективом: умение инструктировать, осуществлять контроль за исполнением поручений подчиненными, практически повседневно обучать их на «рабочем месте», способность влиять на формирование и поддержание надлежащего психологического климата в коллективе.

Для кандидатов на должность прокурора или следователя прокуратуры в качестве критерия пригодности выделяется безупречная репутация. С учетом особого характера условий работы в органах и учреждениях прокуратуры, напряженности и интенсивности труда прокурорских работников, нередко связанных с риском для жизни и здоровья, других объективных обстоятельств, к кандидатам на эти должности предъявляются определенные требования по состоянию их здоровья. Такие лица проходят медицинское обследование.

На службу в органы и учреждения прокуратуры не может быть принято лицо, имеющее, в соответствии с заключением медицинской комиссии, заболевание, которое препятствует выполнению должностных обязанностей, если для соответствующей должности установлены специальные требования к состоянию здоровья.[143]

Для определенных категорий работников органов прокуратуры законом установлены дополнительно требования по возрасту и стажу работы. Так, на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет. На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет (пункт 5 статьи 401 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако, для занятия должности прокурора надо обладать не только определенным образованием, моральными и профессиональными качествами, но и большим жизненным и профессиональным опытом, что приходит с возрастом. Прокурор как руководитель структурного подразделения должен обладать управленческими способностями, уметь грамотно организовать работу подчиненных сотрудников. В связи с этим минимальный возрастной критерий для занятия должности прокурора района и города, установленный законодателем в 25 лет, представляется достаточно низким. Молодые прокуроры, которые ранее работали следователями, старшими следователями, не знают общего надзора, не могут грамотно и профессионально поддержать обвинение в суде, а те, которые были помощниками, старшими помощниками прокурора, не знают специфики проведения дознания, предварительного следствия. Поэтому ими при принятии решений допускаются ошибки, которые могут существенным образом отразиться на интересах юридических и физических лиц. Прокурор должен владеть всеми видами общего надзора, надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, знать особенности участия в суде по различным категориям дел, а также владеть другими навыками прокурорский работы и обладать организаторскими способностями. В связи с этим целесообразно внести изменения в указанную статью Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и установить минимальный возраст для занятия должности прокурора района, города 30 лет, при этом стаж работы в органах прокуратуры в качестве оперативного работника должен быть не менее семи лет. Проведенный нами анализ[144] показывает, что в 2004–2006 годах, а также в первом полугодии 2007 года 27 % лиц, назначенных на должности прокуроров городов (районов) в возрасте до 30 лет, проработали в указанных должностях около 2-х лет, затем переходили на иные, менее ответственные должности в системе органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, либо были уволены по различным основаниям.

Возраст 30 лет и стаж работы не менее пяти лет для прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур также представляется недостаточным, поскольку в данном случае речь идет о руководителе целой системы прокуратур городов и районов, а также аппарата прокуратуры субъекта РФ. Такое лицо должно обладать не только большим профессиональным, жизненным и управленческим опытом, но и уметь грамотно расставить кадры на местах, также иметь огромный авторитет. Вместе с тем, многие прокуроры субъектов Федерации не справляются со сложившейся негативной обстановкой, не могут повлиять на рост преступности, организовать надлежащий надзор за законностью правовых актов в высших органах законодательной власти и т. д.

В связи с этим, необходимо внести изменения в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» и установить минимальный возраст для занятия этой должности – 35 лет и стаж работы в органах прокуратуры не менее десяти лет, в том числе на руководящих должностях не менее пяти лет. В прокуратуре каждого субъекта РФ служат сотни прокурорских работников, от того, какую позицию займет прокурор края, области, республики по отношению к властным структурам, контролирующим и правоохранительным органам, зависит очень многое.

В соответствие с пунктом 5 статьи 401 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти.

Сегодня органы прокуратуры заинтересованы в привлечении на службу достойных специалистов в области юриспруденции, имеющих наиболее высокую квалификацию. Как уже отмечалось ранее, служба в органах прокуратуры является государственной, а Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 закрепляет равный доступ граждан РФ к государственной службе. В части 1 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отмечено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. В соответствии с Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, утвержденной приказом Минюста РФ от 06 июня 2005 года № 76[145] конкурс на замещение должностей объявляется в учреждении или органе уголовно-исполнительной системы при наличии вакантной должности и отсутствии резерва для ее замещения распоряжением (приказом) за подписью начальника, имеющего право назначения на указанную должность. Проведение конкурса в органах внутренних дел нормативно закреплено в Приказе МВД РФ от 12 июля 1995 г. № 270 «Об утверждении Перечня должностей сотрудников органов внутренних дел, замещаемых по конкурсу и Инструкции о порядке проведения конкурсов на замещение должностей сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации».[146] Однако, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не предусматривает проведение конкурса на замещение вакантных должностей в органах прокуратуры. В результате конкурсного отбора претендентов имеется возможность трудоустройства лиц, максимально отвечающим требованиям, предъявляемым к прокурорским работникам. Как отмечает Д.Н. Бахрах, суть конкурса – подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная особенность конкурса – самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не выдвигают, они сами должны подать заявление о желании участвовать в конкурсе.[147] Таким образом, целесообразно законодательно закрепить организацию конкурса при первоначальном приеме на работу, проводить конкурс на замещение должностей руководящего состава – межгоррайпрокуроров и начальников отделов (управлений) в составе прокуратуры субъекта Федерации. Необходимо внести соответствующие изменения в указанный выше Федеральный закон, а также разработать и утвердить приказом Генерального прокурора РФ Положение о порядке формирования конкурсных комиссий и проведения конкурса на замещение вакантных должностей в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Вакантной государственной должностью в государственном органе признается не замещенная федеральным государственным служащим государственная должность, предусмотренная в структуре аппарата государственного органа.[148] В органах прокуратуры вакантной считается незамещенная должность следователя, помощника, заместителя прокурора или прокурора соответствующего структурного подразделения, а также должность прокурора, старшего прокурора, заместителя начальника, начальника отдела (управления) в аппарате прокуратуры субъекта РФ.

Проведение конкурса обеспечит повышение престижа прокурорской службы, грамотно организованное его проведение исключит возможность попадания в прокуратуру «случайных» людей. Организация процедуры конкурса должна предусматривать два этапа: конкурс документов и конкурс-испытание (коллегиальная оценка деловых качеств претендента). В состав конкурсной комиссии обязательно должен входить психолог.

По общему правилу решение конкурсной комиссии является основанием для назначения лица на соответствующую должность либо отказа в таком назначении. Таким образом, в случае положительного решения данной комиссии прокурор субъекта Федерации обязан издать приказ о назначении претендента на должность следователя, помощника или заместителя прокурора, а Генеральный прокурор – на должность прокурора района или города. Однако, в юридической науке высказывается мнение о том, что решение конкурсной комиссии носит рекомендательный характер и руководитель может с ним не согласиться.[149] На практике отдел кадров оценивает деловые качества претендентов, а прокурор субъекта Федерации принимает решение о назначении на должность и об отправке документов в Генеральную прокуратуру на утверждение будущего руководителя городской или районной прокуратуры.

Проведенное нами исследование показало, что в прокуратурах Волгоградской, Воронежской, Тульской, Саратовской, Ростовской, Пензенской областей, а также Ставропольского края проверка соответствия кандидата установленным требованиям проводится путем ознакомления с документами, характеризующими личность поступающего на службу, это автобиография, паспорт, диплом с выпиской из зачетной книжки, характеристика (отзыв) с последнего места работы (службы) или учебы, медицинская справка о состоянии здоровья и справка из психоневрологического диспансера. Затем проводится собеседование прокурора или уполномоченного им прокурорского работника (как правило начальника отдела кадров) с кандидатом. При беседе выясняются мотивы выбора юридической специальности и желания работать в прокуратуре, склонности к изучению тех или иных предметов, другие параметры личности, что позволяет оценить, насколько конкретный человек сможет соответствовать предъявляемым профессиональным требованиям. Собеседование проводится в произвольной форме. На наш взгляд, целесообразно подготовить письменные вопросы, по ответам на которые можно судить не только о квалификации кандидата, но и об уровне его образованности, эрудиции.

При отборе кадров главным специалистом-психологом прокуратуры субъекта Федерации проводится психологическое тестирование, в ходе которого выявляются эмоциональные свойства кандидата, модель его поведения в сложных и неоднозначных ситуациях, реакция на критику и ряд других качеств, необходимых в работе, связанной с высокими эмоциональными нагрузками, постоянным общением с людьми, а также такие профессионально значимые качества, как работоспособность, выносливость, наблюдательность, обязательность, способность логически мыслить, действовать быстро и решительно в нетипичных и конфликтных ситуациях, смелость, настойчивость, целеустремленность, сообразительность, хорошая память. Выводы психолога носят рекомендательный характер. Кроме того, в установленном порядке делаются запросы в органы МВД для проверки данных о возможном привлечении кандидата к уголовной, административной ответственности.

Согласно пункту 4 статьи 401 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» лица, обучавшиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения Генеральной прокуратурой РФ, а также прокурорские работники, обучавшиеся в очной аспирантуре с сохранением денежного содержания, которое они имели на момент поступления в аспирантуру, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее пяти лет.

В прокуратурах субъектов Федерации может формироваться резерв кандидатов на замещение должностей прокурорско-следственных работников. Резерв создается из числа лиц, выразивших желание работать в органах прокуратуры и соответствующих общим, установленным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» требованиям профессиональной подготовки, возрастным и медицинским критериям, необходимым морально-этическим качествам. Для зачисления в резерв необходимо представить прокурору для ознакомления документы о высшем или незаконченном высшем юридическом образовании, характеристику (отзыв) с последнего места работы или учебы, а также медицинскую справку о состоянии здоровья. Время нахождения в резерве необходимо использовать для изучения и оценки личности «резервиста», определения его профессиональной, морально-психологической пригодности для работы в прокуратуре. С этой целью они могут привлекаться на общественных началах к выполнению некоторых поручений, участвовать в учебных мероприятиях. После изучения личности претендента при положительной оценке всех его качеств он вносится в список резерва, о чем необходимо сообщить в отдел кадров вышестоящей прокуратуры. При наличии вакантной должности кандидат направляется в отдел кадров, имея при себе все перечисленные документы.

Проблема комплектования прокурорского аппарата людьми, действительно способными бороться с преступлениями и правонарушениями, отвечающими необходимым требованиями, в настоящее время является весьма актуальной. А.А. Демин отмечает, что общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата – система добычи и система заслуг.[150] Вновь пришедший руководитель стремиться окружить себя своими сторонниками – родственниками, близкими людьми, друзьями, или же теми людьми, которыми легко управлять, не взирая на их профессиональные качества – это признаки системы добычи. Как показывает практика, работники аппарата прокуратур субъектов Федерации, прокуроры, используя свое влияние, обеспечивают трудоустройство своих детей и родственников, близких знакомых в органы и учреждения прокуратуры. «По блату» устраиваются также дети руководителей предприятий и фирм, не имеющих материальных затруднений. Система заслуг – это когда приоритет отдается личным, профессиональным качествам работника. В этом случае сотрудник, повышающий свою квалификацию, имеет преимущество при поступлении на работу в органы прокуратуры и продвижение по службе. Именно по этому принципу должны комплектоваться органы прокуратуры.

Еще одной проблемой является прием женщин на оперативные должности органов прокуратуры. Так, по состоянию на 01.04.2007 г. в прокуратуре Саратовской области в качестве оперативных работников работало 60 лиц женского пола, почти третья часть из них трудилась в аппарате. Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации закрепляет равный доступ граждан РФ к государственной службе. Однако, на практике выясняется, что многим женщинам отказывают в приеме на работу в органы прокуратуры под различными предлогами. Между тем, анализ работы лиц женского пола показывает, что в ряде случаев они относятся к исполнению своих должностных обязанностей более добросовестно, чем мужчины, случаи привлечения их к дисциплинарной ответственности крайне редки. Они относятся к проведению проверок ответственно, адаптируются к постоянным стрессовым ситуациям и увеличивающимся нагрузкам в работе. Никаких формальных ограничений при приеме их на работу не должно быть. Они также как и мужчины пользуются равными правами при трудоустройстве на оперативные должности прокуратуры. При решении данного вопроса целесообразно разработать и внедрить дополнительные психологические тесты на профессиональную пригодность, подверженность стрессам, трудностям и большой нагрузке в работе, это должно быть закреплено законодательно.

При подборе кадров на должности помощников прокурора и следователей предпочтение отдается русскоязычному населению. Как правило, представители национальных меньшинств, выходцы из ближнего зарубежья, лица иных национальностей, имеющие гражданство Российской Федерации, не принимаются в органы и учреждения прокуратуры. В некоторых прокуратурах субъектов РФ предпочтение при приеме на работу отдается лицам коренной национальности. В основе подбора кадров должны лежать принципы профессионализма и компетентности. Прокуратура Российской Федерации должна быть доступной для всех граждан, отвечающих установленным требованиям, никаких национальных, религиозных, расовых ограничений не должно быть. Это положение необходимо закрепить в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

С учетом особенностей характера работы и высокой ответственности лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры (за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования), в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до шести месяцев. Продолжительность испытания устанавливается руководителем органа прокуратуры, компетентным назначать на данную должность, по соглашению с лицом, принимаемым на службу. Срок испытания может сокращаться или продлеваться по соглашению сторон в пределах шести месяцев (статья 403 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В соответствие с пунктом 3 статьи 401 анализируемого нами Закона лица принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.

Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора или следователя, принимает Присягу (статья 404 Закона). Организация работы по принятию Присяги приказом Генерального прокурора РФ от 03 ноября 1999 г. № 82[151] возложена на прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров. Принятие Присяги производится в торжественной обстановке, как правило, после аттестации работника на соответствие занимаемой должности и до присвоения ему классного чина. Текст Присяги зачитывается вслух каждым прокурорским работником. Факт принятия Присяги удостоверяется подписью принявшего ее лица на специальном бланке установленной формы. Принятие Присяги – это не простая формальность, соблюдение которой требует Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», ее слова должны сопровождать деятельность каждого сотрудника на протяжении всей его профессиональной деятельности.

Законодательно закрепленные права и обязанности гражданского служащего определяют его правовой статус, в который также включаются ограничения, запреты и ответственность. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не определены общие права и обязанности прокурорского работника. Конкретные права и обязанности работников прокуратуры определяются применительно к исполнению ими своих должностных обязанностей. Так, процессуальные права и обязанности следователя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации при проведении проверок по заявлениям о совершенных или готовящихся преступлениях, расследованием уголовных дел, регламентированы Уголовно-процессуальным кодексом, полномочия прокурора по возбуждению производств об административных правонарушениях оговорены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и т. д.

Определение правового статуса служащего органов прокуратуры в настоящее время необходимо. Прокуратура – правоохранительный орган, обладающий специфическими функциями и преследующий определенные цели. В связи с этим представляется необходимым законодательно разработать группу прав и группу обязанностей прокурорских работников и дополнить ими Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации». Работник прокуратуры – это прежде всего личность, гражданин, имеющий конституционные права (см. приложение 1).

Как уже отмечалось, Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» в части 1 статьи 5 определяет, что воздействие в какой-либо форме на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Однако, в действующем российском законодательстве нет специальных норм, устанавливающих указанную ответственность. Кодекс об административных правонарушениях РФ содержит схожую норму – часть 1 статьи 19.4 устанавливает административную ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей. Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. В указанных статьях не реализуется положение, прямо закрепленное в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Уголовный Кодекс Российской Федерации вообще не содержит статью, предусматривающую уголовную ответственность за нарушение указанного положения. Гарантированный законодательством статус прокурорского работника должен быть защищен от посягательств прежде всего нормами административного и уголовного законодательства. Поэтому, необходимо закрепить ответственность за нарушение указанного закона в КоАП РФ и УК РФ (приложение 2).

Важную роль в организации службы в органах и учреждениях прокуратуры имеет работа с лицами, имеющими непродолжительный стаж работы. В работе с молодыми специалистами следует исходить из того, что обновление кадров – процесс естественный и что лица, не имеющие большого жизненного опыта, практических навыков, нуждаются в особом внимании, заботе со стороны прокурорских работников. При этом, конечно, не следует забывать о необходимости профессиональной требовательности.[152]

Законодательство не обязывает молодых специалистов учиться, однако, сама профессия прокурорского работника требует скорейшей адаптации к условиям и режиму работы, выработки необходимых навыков практической деятельности и профессиональных качеств. Отсюда можно сделать вывод – лиц, впервые назначенных на должности следователей и помощников прокурора, необходимо обучать, данный процесс должен осуществляться непрерывно. В прокуратуре Саратовской области осуществляются занятия с молодыми специалистами, работающими в органах менее одного года один раз в месяц. На этих занятиях прокуроры и начальники отделов, старшие помощники прокурора области рассказывают об особенностях осуществления того или иного вида надзора, порядка подготовки актов прокурорского реагирования, тактике поддержания государственного обвинения, методике расследования отдельных видов преступлений и т. д. Вместе с тем, молодым помощникам прокурора не интересны – проблемы предварительного следствия, а также все то, что непосредственно не связано с теми видами надзоров, которые на них возложены. На первоначальном этапе работа сотрудников, начинающих свою деятельность в органах прокуратуры, носит шаблонный характер, должного внимания их практической подготовке не уделяется. Ими копируются протесты, представления, предостережения, постановления о возбуждении производств об административных правонарушениях, инициатива при проведении проверок отсутствует. Имеются случаи, когда ошибки, допущенные взрослыми работниками при составлении актов прокурорского реагирования, проведении проверок допускаются работниками, имеющими непродолжительный стаж работы. Решить данную проблему поможет организация практических семинаров, которые необходимо проводить отдельно с помощниками прокурора и следователями. На наш взгляд, целесообразно регулярно организовывать выезды в прокуратуры городов и районов наиболее опытных и квалифицированных работников аппарата, которые на практике покажут, как нужно грамотно организовать и провести проверку исполнения того или иного законодательства, подготавливать акты прокурорского реагирования, составлять процессуальные документы и т. д. Также возможна организация принятия теоретических зачетов на знание законодательства, внесенных в него изменений.

Ответственным за подготовку специалиста, имеющего непродолжительный стаж работы в органах прокуратуры является, как правило, прокурор района, города. В небольших коллективах эти лица выполняют и функции наставника. В крупных прокуратурах наставник назначается из числа следователей, помощников прокуроров, заместителей прокуроров отделов, имеющих продолжительный опыт работы в органах прокуратуры. Наставничество является служебным долгом и учитывается при аттестации работника, применении мер поощрения, продвижении по службе. Вместе с тем, закрепление наставника не освобождает других прокурорских работников от обязанности оказывать всемерную помощь начинающему специалисту, проявляя внимание, терпение, заботу. Прокурор района (начальник отдела) должен осуществлять постоянный контроль за ним, оказывая помощь в выполнении служебного долга, решении бытовых проблем.

Необходимо подчеркнуть, что статус не аттестованного сотрудника с непродолжительным стажем работы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации не допускает каких-либо правоограничений и не предоставляет каких-либо льгот или преимуществ. Его профессиональная подготовка наряду с выполнением служебных обязанностей предполагает обязательное изучение приказов и указаний Генерального прокурора РФ, изучение работы канцелярии, иные мероприятия. Деятельность данного лица, его наставника и ответственного прокурора оценивается аттестационной комиссией. Вместе с тем, не всегда прокуроры городов и районов организуют работу с молодыми специалистами на должном уровне, в результате этого аттестации некоторых молодых специалистов откладываются. Одной из организационных проблем в работе, является полное возложение на начинающего работать сотрудника тех обязанностей, которые были возложены на его предшественника. С учетом больших нагрузок в работе, в результате которых сотрудники прокуратуры Саратовской области в настоящее время иногда вынуждены работать в выходные и праздничные дни, лицо, имеющее непродолжительный стаж работы в органах прокуратуры на первоначальном этапе необходимо обеспечить минимальной нагрузкой, постепенно наращивая ее, поскольку на наш взгляд, главное в работе начинающего специалиста – это качество. Прежде всего, ему нужно вникнуть в сущность прокурорской деятельности, овладеть первоначальными навыками, а главное, суметь грамотно спланировать свою работу.

Кроме профессиональной подготовки также следует уделять внимание психической устойчивости, воспитанию моральных качеств и выработке норм этики прокурорского работника с непродолжительным стажем. Необходимо помочь этому сотруднику влиться в коллектив, помочь ему решить все бытовые проблемы, побывать у него по месту проживания, поинтересоваться досугом, избежав при этом мелочной опеки и вмешательства в личную жизнь.

Необходимо отметить, что важной особенностью в системе служебно-правовых отношений в органах прокуратуры является присвоение классных чинов ее работникам.

Классный чин – это специальный служебный разряд, персональное звание прокурорского работника как государственного служащего, который присваивается с учетом занимаемой должности, стажа (выслуги), знаний и опыта, а также результатов работы по укреплению законности и правопорядка.[153]

По мнению Д.Д. Семенчукова, классный чин сотрудника прокуратуры является составной частью его правового статуса и характеризует не только его заслуги перед обществом, но и значение органов прокуратуры в современном Российском государстве.[154]

В соответствие с Положением о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации в системе прокуратуры Российской Федерации устанавливаются следующие классные чины:

• младший юрист;

• юрист 3 класса;

• юрист 2 класса;

• юрист 1 класса;

• младший советник юстиции;

• советник юстиции;

• старший советник юстиции;

• государственный советник юстиции 3 класса;

• государственный советник юстиции 2 класса;

• государственный советник юстиции 1 класса;

• действительный государственный советник юстиции.

Порядок присвоения классных чинов регламентируется Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 25 декабря 1997 г. № 6-11 «О классных чинах прокурорских работников, знаках различия и форменном обмундировании прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины».[155]

К присвоению первоначального классного чина представляются работники, прошедшие аттестацию и имеющие стаж работы в занимаемой должности не менее шести месяцев (пункт 2 Приказа).

С учетом актуальности деятельности по борьбе с преступностью в установленном законом порядке для отдельных категорий прокурорских работников, и, прежде всего для следователей прокуратуры, предоставляется льгота – отсрочка от призыва на военную службу. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1367 «О предоставлении права на получение отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан»[156] в целях эффективного использования молодых специалистов с высшим профессиональным образованием на основании пунктом «д» части 2 статьи 24 Федерального Закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[157] право на получение отсрочки от призыва на военную службу предусмотрено для лиц, поступивших в органы прокуратуры Российской Федерации непосредственно по окончании образовательных учреждений высшего профессионального образования на работу по специальности «следователь» на условиях полного рабочего дня (на время этой работы). В законодательстве Российской Федерации не оговорено право на отсрочку от призыва на военную службу остальных прокурорских работников. Роль последних в осуществлении прокурорского надзора и в поддержании государственного обвинения в настоящее время представляется достаточно важной и не умаляет их значения наряду со следователями прокуратуры. Выполняя свои должностные обязанности по защите прав и законных интересов граждан и организаций, они наряду со следователями прокуратуры имеют право на отсрочку от призыва на военную службу на период работы в указанных должностях. Так, в соответствие с пунктом «з» части 1 статьи 24 Закона «О воинской обязанности и военной службе» отсрочка от призыва на военную службу предоставляется гражданам, окончившим государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования и проходящим службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органах Российской Федерации на должностях рядового (младшего) и начальствующего состава, а также обучающимся в образовательных учреждениях указанных органов или окончившим данные образовательные учреждения и получившим специальные звания, – на время службы в этих органах и учреждениях. Работников прокуратуры в отмеченном Законе не упоминается. В связи с этим представляется целесообразным включить в перечень указанных выше лиц работников прокуратуры или же внести соответствующие изменения в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Кроме того, если следовать Закону «О воинской обязанности и военной службе» и неукоснительно применять его статьи на практике, то можно сделать вывод о том, что молодой специалист, окончивший высшее учебное заведение, имеющий специальность «юриспруденция» и признанный в установленном законом порядке годным к военной службе (как правило, данные лица получают диплом в июне – июле) сразу же после окончания поступает на службу в органы прокуратуры, работает месяц или два, после чего подлежит призыву на военную службу в ряды Российской армии. В соответствие со статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами военного управления. Из этого следует, что прокуроры, их заместители и помощники, подлежащие призыву на военную службу, осуществляют надзор за деятельностью военных комиссариатов. В данном случае Закон «О воинской обязанности и военной службе» практически не работает и не применяется в отношение работников прокуратуры.

В соответствие с Инструкцией о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 21 июня 2002 г. № 33,[158] работникам органов и учреждений прокуратуры, назначенным на должность, выдается служебное удостоверение установленного образца, которое является официальным документом, подтверждающим личность работника, его должность, наличие классного чина, а также иные права и полномочия, предоставленные работнику действующим законодательством.

Заключительной стадией прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры является ее прекращение. Основания и порядок прекращения служебно-правовых отношений в прокуратуре предусмотрены законодательством о труде, о прохождении государственной службы с учетом особенностей, установленных Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» В соответствие со статьей 43 данного нормативного акта служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается при увольнении прокурорского работника. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, прокурорский работник может быть уволен в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях: достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; прекращения гражданства Российской Федерации; нарушения присяги прокурора (следователя), а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника; несоблюдения ограничений, связанных со службой, а также возникновения других обстоятельств.

Исходя из части 3 статьи 43 Закона о прокуратуре, которая говорит о праве работника на выход в отставку, данное основание прекращения службы относится к увольнению по инициативе работника. Закон называет два случая отставки работника прокуратуры: выход на пенсию и несогласие с решениями или действиями государственного органа или вышестоящего руководителя. Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» также регламентируется порядок принятия отставки работников прокуратуры различных рангов. В первую очередь это касается отставки в связи с выходом на пенсию. Вместе с тем, в соответствии с частями 2 и 3 статьи 44 Закона отставка и выход на пенсию – два разных понятия, в связи с этим возникает вопрос: в чем суть статуса лиц, находящихся в отставке по выходу на пенсию, и все ли пенсионеры органов и учреждений прокуратуры имеют статус этих лиц? Из смысла указанной статьи также не ясно, чем отличается правовой статус лиц, вышедших на пенсию в связи с выслугой лет, и статус лиц, вышедших на пенсию «в отставку». Кроме того, законодательно не определены юридические последствия для лиц, находящихся «в отставке», а именно, не установлено, может ли быть такое лицо вновь принято на службу в органы и учреждения прокуратуры, если да, то в каком порядке. В Трудовом Кодексе в статье 80 (расторжение трудового договора по инициативе работника (по собственному желанию) и статье 81 (расторжение трудового договора по инициативе работодателя) об отставке не упоминается. Является спорным вопрос, обязаны ли указанные в части 3 статьи 44 Закона о прокуратуре РФ лица принять отставку ходатайствующего об этом лица, в праве ли оно обжаловать соответствующий отказ, если да, то в каком порядке. Отсутствие необходимых положений об отставке в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и ТК РФ является существенным законодательным пробелом.

Совершенствование деятельности государственных органов в современный период невозможно без обоснованных оценок труда государственных служащих. Выдвинутая доктрина правового государства в своей практической реализации немыслима без грамотного подбора управленческого персонала, установления соответствия занимаемой должности работников государственных структур. Определение качеств, которыми обладает человек, во все времена оставалось непременным атрибутом технологии власти и управления. Еще с древности, когда управление приобрело форму искусства подбора людей на государственные должности, появилась потребность в наиболее точном выявлении их способностей, определении их профессиональных качеств, обязательных для исполнения тех или иных трудовых функций. Прав был Сократ, сказав: «Целые государства погибали и будут погибать, если не научатся отличать хороших людей от плохих».[159]

Аттестация (от лат. attestatio – свидетельство) – это проверка, определение соответствия деловой значимости, уровня знаний и навыков сотрудника, иных общественно значимых качеств занимаемой должности. Она направлена на улучшение качественного состава кадров прокуратуры и эффективную их организацию, рост служебной и трудовой активности, повышение ответственности работников всех уровней за порученное дело. Аттестация является основным организационно-правовым средством решения задачи улучшения деятельности органов прокуратуры. Она занимает особое место, обеспечивает приоритетные направления развития кадровой системы.

Словарь по трудовому праву определяет аттестацию как проверку деловой квалификации работника в целях определения уровня его профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности или выполняемой работе.[160]

По мнению А.Д. Гавриленко аттестация представляет собой установленный законом порядок периодической проверки теоретических знаний, практических навыков, способностей и реальных возможностей работника с целью определения соответствия его занимаемой должности, перспективы к дальнейшему перемещению (включению в резерв на выдвижение, понижение или повышение в должности).[161]

Ю.Н. Старилов под аттестацией государственных служащих понимает деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого лица, так и аппарата всего государственного органа. Итак, аттестация – это прежде всего деятельность, которая раскрывается в полном объеме только при эффективном функционировании ее механизма. Эта деятельность осуществляется на протяжении всех этапов аттестации: подготовка аттестации; проведение оценки и осуществление контроля за работой служащих; принятие решения соответствующим руководящим органом или руководителем по результатам аттестации; реализация рекомендаций аттестационных комиссий по совершенствованию работы служащих и всей администрации в целом; разрешение возникающих споров, связанных с проведением аттестации и ее результатами; подведение итогов аттестации; распространение передового аттестационного опыта.[162]

Институт аттестации государственных служащих начал складываться с 20-х годов XX века, когда были заложены основы оценочной деятельности. В. А. Воробьев выделил три критерия оценки работника советских государственных и правоохранительных органов: социальное происхождение, преданность правящему классу и добросовестное исполнение служебных обязанностей.[163] В 60 – 70-е годы прошлого столетия сфера правового регулирования аттестационной деятельности стала значительно расширяться. В связи с этим некоторые авторы относят начало становления института аттестации именно к этому периоду. Так, И. М. Гуськова и В. Н. Меньшова считают, что зарождение аттестации в нашей стране относится к концу 60-х гг. и связано с утверждением Госкомитетом по науке и технике СССР и Госстрем СССР в мае 1969 года «Положения о порядке проведения аттестации работников научно-исследовательских, проектных, проектно-конструкторских, технологических организаций и научно-исследовательских подразделений высших учебных заведений».[164]

В отношение сотрудников внутренних дел особое внимание этому правовому явлению уделено в Положении о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел, утвержденном Постановлением Совета Министров от 23 октября 1973 года,[165] Инструкции о порядке применения Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел и Положении об аттестации рядового и начальствующего состава, которые были утверждены приказом Министерства внутренних дел СССР от 21 марта 1974 года.[166]

По мнению В. М. Манохина, правовым началом аттестации для всех видов службы следует считать совместное постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 года, которым утверждено Примерное положение о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов (Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 12. Ст. 153).[167]

Вместе с тем, потребность в объективной оценке труда работников прокуратуры как представителей особого вида государственных служащих возникла гораздо раньше, как уже отмечалось, аттестование прокурорских и следственных работников в органах Прокуратуры СССР введено приказом Генерального Прокурора СССР № 15 от 24 января 1951 года. Это обусловлено возникшей необходимостью формирования профессионального кадрового состава прокуратуры.

Аттестация федеральных государственных служащих, к числу которых, относятся и работники органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, установлена современным законодательством в качестве обязательной нормы для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности федеральной государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда. Порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих определяется Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».[168]

Аттестация прокурорских работников является важнейшим элементом кадровой работы. Согласно статье 41 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорские работники подлежат аттестации в порядке, определяемом Генеральным прокурором Российской Федерации. Этот порядок установлен Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 30 октября 1998 года № 74.[169] В соответствие с данным документом аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности органов и учреждений прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, определению уровня профессиональной подготовки и соответствия работников занимаемой должности, созданию резерва кадров на выдвижение, решению вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, досрочном присвоении классных чинов, а в органах военной прокуратуры – воинских званий, а также классных чинов (воинских званий) выше положенных по занимаемой должности (пункт 2 Положения). Все эти положения можно отнести к целями и задачами аттестации прокурорских работников.

Думается, что только при чрезвычайно расширительном толковании сущности подбора кадров, с большой долей условности, можно признать, что целью аттестации является улучшение подбора кадров для органов прокуратуры. Подбор кадров характеризуется прежде всего тем, что кадры отыскиваются, изучаются и оцениваются из состава претендентов на работу в органы прокуратуры. Аттестации же подлежат лица из действующего кадрового состава органов прокуратуры. И преследуемой целью этого мероприятия является определение путем оценки соответствия конкретного лица занимаемой должности в прокуратуре. При этом выводы могут быть сформированы следующим образом:

– работник соответствует занимаемой должности;

– работник не в полной мере соответствует должности;

– работник не соответствует занимаемой должности.

Как отмечает А.Ф. Смирнов, основаниями признания соответствующим должности являются обстоятельства, свидетельствующие о том, что работник не только справляется с порученным делом, но и заслуживает продвижения по службе на более высокие должности или на должности с большим объемом работы. Таким образом, улучшается состав работников и одновременно имеется возможность наиболее эффективно произвести их расстановку в организационной структуре должностей. Поэтому, более правильной и более точной целью аттестации кадров органов прокуратуры следует считать формирование высококачественного кадрового состава и улучшение расстановки кадров.[170]

В научной литературе о кадровом управлении в органах прокуратуры имеется и иное утверждение о цели аттестации прокурорских кадров. Предполагается, что аттестация в органах прокуратуры проводится в целях определения служебного соответствия прокурорского работника предъявляемым ему профессией требований.[171]

В. П. Рябцев, Е.Е. Дементьева, В. И. Куприянова, А. Н. Пашков высказываются о необходимости расширения, усовершенствования и развития традиционного подхода к цели аттестации не только как к определению соответствия работника прокуратуры занимаемой должности. В частности, рекомендуется рассматривать цели аттестации не только с позиции определения уровня соответствия работника занимаемой должности и выполняемой им работе, но и с точки зрения определения перспектив его профессионального роста, развития как личности и прогноза эффективности будущей деятельности.[172] На наш взгляд, данная точка зрения представляется наиболее правильной, поскольку таким образом аттестация оптимизирует деятельность прокурорских кадров и создаст условия для профессионального роста.

Определение служебного соответствия прокурорского работника занимаемой должности является не целью аттестационной комиссии, а ее задачей, решение которой позволяет в конечном итоге улучшить качественный состав и расстановку кадров.

Аттестацию можно также рассматривать в качестве средства адаптации прокурорского работника к изменяющимся политическим, социально-экономическим, правовым и организационно-структурным условиям его деятельности.[173]

Аттестация в строгом ее предназначении скорее всего не может преследовать цели воспитания. В лучшем случае предстоящая аттестация заставляет работника подстраиваться под предъявляемые требования, но не формирует его поведение и, следовательно, непосредственно не воспитывает. В этой связи, представляется важным отказаться от идеи воспитания кадров с помощью их аттестации и уточнить объект оценки. Как правило, в настоящее время при аттестации превалирует описание служебной деятельности прокурорских работников, а именно количество актов прокурорского реагирования, проведенных проверок, их результативность, выявленные нарушения, участие в судебных заседаниях, выступления в средствах массовой информации и т. д. Вместе с тем, личности конкретного работника уделяется недостаточно внимания, при этом, в аттестационных документах в основном конкретизируются общие требования, предъявляемые к работникам органов прокуратуры. Получение представления о личностных деловых качествах возможно лишь при проведении систематического анализа и текущей оценки работы сотрудников.

Ю. И. Куликов считает, что аттестация должна представлять собой сложную многофункциональную, диалектически развивающуюся динамическую систему, которая объединяется целевой установкой и включает в себя разнообразные методы оценки профессионально важных качеств и профессионализма, различные виды и формы индивидуальной воспитательной работы, информационно-аналитического обеспечения, направленные на совершенствование профессионализма и развитие личности аттестуемых и их руководителей.[174]

Механизм аттестации представляет собой способ организации и осуществления аттестационной деятельности, содействующий реализации функций аттестации, достижению ее эффективного воздействия на совершенствование кадровой функции управления персоналом. Механизм аттестации является комплексным организационным образованием и состоит из следующих четырех элементов: 1) субъект аттестации; 2) объект аттестации; 3) непосредственная деятельность по оценке и контролю за работой служащих (управленческая процедура); 4) правовые нормы, регулирующие порядок проведения аттестации.[175] Рассмотрим механизм аттестации применительно к органам прокуратуры.

Субъект аттестации – это группа лиц (коллегия), которая производит оценку профессиональных, деловых, личных и нравственных качеств работника и результатов его деятельности. Субъекты аттестации оценивают работника при выполнении им его должностных обязанностей. Субъектом аттестации является аттестационная комиссия, состоящая из наиболее авторитетных, профессиональных и принципиальных сотрудников. В соответствие с пунктом 6 Положения об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации образуются следующие аттестационные комиссии: высшая аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аттестационная комиссия второго управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аттестационная комиссия Главной военной прокуратуры; аттестационная комиссия прокуратуры субъекта Российской Федерации, аттестационные комиссии научных, образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации.

Объектом аттестации являются лица, подлежащие аттестации. В соответствие с пунктом 3 указанного Положения аттестации подлежат прокурорские работники, занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, а в органах военной прокуратуры – и воинских званий. Первичной аттестации подлежат работники, имеющие соответствующее образование и следующий стаж службы (работы) в занимаемой должности:

– прокуроры и следователи, научные и педагогические работники системы прокуратуры Российской Федерации (включая директоров (ректоров), их заместителей (проректоров), начальников отделов и подразделений научных и образовательных учреждений) – не менее шести месяцев;

– специалисты с высшим, незаконченным высшим и средним специальным образованием – не менее одного года;

– специалисты со средним образованием – не менее трех лет.

Не подлежат аттестации беременные женщины и работники, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком (аттестация указанных лиц проводится не ранее чем через год после их выхода из отпуска), а также офицеры органов военной прокуратуры, находящиеся в запасе (отставке) и поступившие на службу в органы и учреждения прокуратуры – при присвоении первоначального классного чина (пункт 5.2 Положения).

Третьим обязательным элементом механизма аттестации является непосредственная деятельность по осуществлению аттестации, т. е. управленческая аттестационная процедура, которая имеет организационно-правовой характер. Аттестационная процедура, отмечает Ю.Н. Старилов – это порядок последовательной реализации требований (условий) аттестационной деятельности в различных государственных органах и органах местного самоуправления, на предприятиях, учреждениях, организациях, т. е. система последовательных действий по осуществлению аттестации. Соблюдение процедуры создает гарантии объективного подхода к оценке работников, способствует эффективному решению задач аттестации. В нормативных актах, регламентирующих аттестационно-должностные отношения, содержится множество процессуальных норм. Специальные процедурные нормы, регулирующие аттестационную деятельность, определяют, кто и в каком порядке оценивает работу. В соответствии с задачами, целями и функциями аттестации устанавливаются критерии, по которым оцениваются профессиональные, личные и нравственные качества служащих, а также результаты исполнения ими должностных обязанностей.[176]

Аттестационная процедура включает следующие основные элементы: 1) постановку целей и задач аттестации; 2) разработку подготовительных мероприятий; 3) сбор, изучение, анализ и обобщение информации об аттестуемом; 4) выработку системы оценки работника; 5) проведение аттестационной оценки, выявление степени соответствия занимаемой должности; 6) подготовку аттестационными комиссиями рекомендаций; 7) установление порядка принятия руководящим органом, либо руководителем государственного органа решения но результатам аттестации о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, о материальном или моральном поощрении (стимулировании), включении его в резерв на выдвижение и т. д.; 8) формирование порядка реализации итогов аттестации – оценок и рекомендаций аттестационных комиссий (разработка необходимых мер, способствующих этому; установление периодичности действий, выявление субъектов и методов осуществления этих действий; определение последствий реализации действий и ответственности должностных лиц за их выполнение).[177]

В соответствие с отмеченным выше Положением график проведения аттестации утверждается и доводится до сведения аттестуемых работников не менее чем за месяц до начала аттестации (пункт 9). Не позднее, чем за две недели до начала проведения в аттестационную комиссию через кадровое подразделение представляются на работников материалы (аттестация, отзыв, представление, справки и другие), содержащие характеристику служебных и личных качеств, краткие сведения о них. Во всех случаях аттестации предшествует изучение деятельности прокурорского работника, его деловых и моральных качеств, истребуются отзывы отраслевых (структурных) подразделений (пункт 10).

В аттестации должны содержаться выводы и рекомендации:

– о соответствии занимаемой должности;

– о неполном служебном соответствии занимаемой должности;

– о несоответствии занимаемой должности;

– о назначении на должность с понижением;

– об освобождении от занимаемой должности;

– об увольнении в связи с достижением предельного возраста нахождения работника на службе в органах и учреждениях прокуратуры либо пребывания на военной службе;

– о зачислении в резерв на выдвижение;

– о назначении на вышестоящую должность;

– о направлении на учебу (стажировку);

– о присвоении первоначального классного чина;

– о присвоении классного чина или очередного воинского звания досрочно;

– о присвоении классного чина (воинского звания) выше положенного по занимаемой должности;

– о поощрении;

– о распространении положительного опыта работы (пункт 10.2).

Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает докладчика, аттестуемого, мнения кадрового органа, членов комиссии, проводит открытое голосование и большинством голосов присутствующих членов комиссии принимает решение (пункт 13.3 Положения).

Заключительным элементом аттестационной процедуры является проведение оценки. Оценка – показатель степени соответствия аттестуемого работника занимаемой должности. Она выступает в качестве необходимого условия предотвращения ошибок в подборе кадров и их рациональном использовании, а в конечном итоге повышает эффективность и качество труда. Таким образом, оценка является одним из главнейших элементов аттестационной процедуры.[178]

Последней составляющей механизма аттестации является правовая основа – нормы, регулирующие аттестационно-правовые отношения. Право является важнейший компонент механизма аттестации, придающий ей государственно-правовую значимость, общеобязательность, устойчивость и эффективность.

Проанализировав Положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации аттестацию можно классифицировать по:

1) целям или возможным принимаемым решениям:

– о соответствии занимаемой должности;

– о присвоении классного чина;

– о поощрении;

– о зачислении в резерв на выдвижение;

– о назначении на вышестоящую должность;

– о направлении на учебу (стажировку);

– о распространении положительного опыта работы.

2) периодичности:

– периодическая (раз в пять лет)

– досрочная (при выдвижении на вышестоящую должность, при наличии существенных упущений в работе или совершении порочащего его проступка, по просьбе самого работника).

3) обязательности для служащего прокуратуры:

– обязательная

– по инициативе работника

В пункте 3 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 11 ноября 1996 г. № 66 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации»[179] отмечено, что в работе по аттестованию прокурорских кадров основное внимание необходимо сосредоточить на изучении деловых и личных качеств, особенно руководящих работников, их способности правильно решать стоящие перед органами прокуратуры задачи и острые проблемы, находить и применять эффективные формы влияния на укрепление законности и правопорядка, настойчиво и последовательно добиваться конкретных результатов. Также нужно исходить из того, что аттестация должна стать реальным средством очищения органов прокуратуры от безответственных, профессионально и морально непригодных работников.

Применение аттестации в современный период в органах прокуратуры во многом свидетельствует о формальном подходе к оценке деловых и личностных качествах аттестуемого и порой превращается в аттестацию по документам. Так, в соответствие с пунктом 11 рассматриваемого нами Положения аттестацию на прокурорского работника подписывает его руководитель. Далее аттестационный материал направляется в аттестационную комиссию. Однако, этот нормативный акт не говорит о том, кто должен готовить (составлять) аттестацию. Вместе с тем, иные правовые акты, регулирующие аттестацию федеральных государственных служащих, содержат соответствующие положения. Так, в соответствие с пунктом 14 Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 7 марта 2007 г. № 50 «Об утверждении Инструкции об организации работы по проведению аттестации сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[180] отзыв о служебной деятельности сотрудника составляется его непосредственным начальником при условии совместной с ним службы не менее шести месяцев. При меньшем сроке совместной службы отзыв составляет прямой (вышестоящий) начальник, совместная служба которого с аттестуемым сотрудником превышает шесть месяцев. Аналогичное требование содержится в пункте 5 Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, утвержденного Приказом ГТК РФ от 29 октября 2003 года № 1215, в соответствие с которым аттестационные листы сотрудников составляются их непосредственными начальниками.[181]

Практика показывает, что сотрудник прокуратуры, подлежащий аттестации, сам составляет на себя аттестацию по шаблонам, подготовленным отделами кадров прокуратур субъектов Федерации. В данном случае невозможно полно и всесторонне оценить деловые и личные качества работника. Многие руководители прокуратур недостаточно внимания уделяют аттестации своих работников. Так, в информационном письме заместителя прокурора Саратовской области С.А. Бессчасного от 26 января 2006 г. № 6/33-2006 «Об итогах работы аттестационной комиссии в 2005 году» отмечено, что за 12 месяцев 2005 года аттестационной комиссией проведено 12 заседаний, на которых рассмотрено 103 аттестации, по ходатайствам межгоррайпрокуроров рассмотрение аттестаций в отношении 11 оперативных работников откладывалось на срок от 2 до 6 месяцев в связи с недостатками в работе, после чего 3 оперативных работника аттестованы, 2 уволены из органов прокуратуры по собственному желанию, аттестование 6 оперативных работников запланировано позднее. Вместе с тем, некоторые прокуроры не в полной мере осознают аттестование как одно из важнейших направлений совершенствования деятельности органов прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, созданию резерва на выдвижение, решению вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, при составлении аттестаций проявляют формализм, представляют работников, которые по своим деловым качествам не могут быть аттестованы по занимаемой должности. Некачественные аттестации представлялись прокурорами г. Хвалынска, Александрово-Гайского, Ивантеевского районов Саратовской области. Указанным прокурорам аттестации возвращались в связи тем, что в них они не отразили эффективность работы своих подчиненных. В связи с изложенным, всем межгоррайпрокурорам следует принять необходимые меры по устранению отмеченных недостатков и повышению качества составления аттестаций, эту работу следует считать личной обязанностью прокуроров. При подготовке аттестаций на оперативных работников необходимо изложить оценку их работы.[182]

На наш взгляд, установление прямого запрета на составление работником аттестации на самого себя будет способствовать объективности его оценки. Поэтому целесообразно включить в Положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации норму, обязывающую руководителя самостоятельно составлять аттестацию на находящегося в его подчинении работника. Также необходимо запретить аттестуемому сотруднику принимать участие в составлении на него аттестации и предусмотреть дисциплинарную ответственность за нарушение данного запрета (см. приложение 3).

Эффективность реализации аттестационной процедуры во многом зависит от компетенции аттестационной комиссии. Ю. А. Розенбаум подчеркивает, что формирование независимой и высококвалифицированной аттестационной комиссии является главнейшим условием проведения качественной оценки государственного служащего.[183] Вместе с тем, как полагает Ю.Н. Старилов, не стоит переоценивать значение института аттестационных комиссий и самих демократических начал при ее организации. В любом случае аттестацию организует руководитель государственного органа, следовательно, он и должен создавать аттестационную комиссию.[184] Выводы комиссий носят рекомендательный характер, итоговое решение во всех случаях принимает руководитель.

Проведенный нами анализ показывает, что в 2003–2006 годах в Самарской, Волгоградской, Кемеровской, Тульской, Астраханской и других областях в аттестационные комиссии включались лица, имеющие небольшой по сравнению с аттестуемыми стаж работы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Кроме того, в 47 % случаев большинство членов аттестационных комиссий не имели представления о личности аттестуемых и делали вывод о соответствии занимаемой должности исходя из аттестационных документов.

В соответствие с приложением № 2 к Приказу Федеральной налоговой службы от 21 июня 2006 г. № САЭ-3-15/372@ «Об аттестационных комиссиях Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов»[185] в состав аттестационной комиссии в качестве независимых экспертов входят: профессор кафедры государственной службы Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, заведующая кафедрой налогов и налогообложения Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Российской государственной академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Аналогичная правовая норма содержится в приложении № 1 к Приказу Федерального агентства воздушного транспорта от 20 июня 2007 г. № 145 «О Комиссии по проведению аттестации и квалификационных экзаменов федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства воздушного транспорта».[186] В соответствие с пунктом 8 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, в состав аттестационной комиссии включаются представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Следует заметить, что правовое закрепление включения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов является новшеством в российском законодательстве, регулирующем аттестационные процедуры. Подобное поднимает аттестацию государственных служащих на более высокий уровень, придает ей больше профессиональности и общественного значения. Участие эксперта при проведении аттестации повышает авторитет аттестационной комиссии и совершенствует оценочную систему.

С. Н. Новиков высказывается о том, что профессиональные психологические познания помогают определить перспективы карьерного роста аттестуемого государственного служащего, возможность скорейшей адаптации к новым условиям труда, коллективу, выявить и решить некоторые проблемы, возникающие в процессе выполнения работником своих должностных обязанностей.[187] Как отмечает начальник психологической службы, главный специалист-психолог управления кадров Генеральной прокуратуры РФ В. Глибовец, в современных условиях психологическая работа с сотрудниками, включающая в себя формирование и сохранение кадрового потенциала, профилактику дезадаптивных состояний, укрепление дисциплины, совершенствование системы профессиональной подготовки работников, должна рассматриваться как одно из важнейших направлений повышения эффективности деятельности органов прокуратуры.[188] На наш взгляд, участие специалиста-психолога при проведении аттестации прокурорских работников позволит комплексно и всесторонне оценить личность конкретного человека.

Аттестация в органах прокуратуры в современный период имеет ряд недостатков. Членами комиссий не учитываются потенциальные возможности сотрудников трансформировать и развивать свою профессиональную деятельность, в лучшем случае оцениваются адаптационные возможности и способности аттестуемых использовать положительный опыт других. Предпосылки к этому заложены в Положении об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, пункт 13.2 которого допускает рассмотрение аттестации в отсутствие аттестуемого работника. На наш взгляд, целесообразно внести изменения в указанное Положение и законодательно предусмотреть обязательное присутствие сотрудника на заседании аттестационной комиссии, в случае его неявки по каким-либо причинам, аттестация должна быть перенесена. Не может быть объективным решение, принятое в отсутствие аттестуемого лица.

Фиктивность аттестации в органах прокуратуры выражается в том, что она дает оценку личности с позиций внешнего наблюдателя, сам оцениваемый при этом не заинтересован в получении объективной оценки своих качеств и заботится в первую очередь о том, чтобы выглядеть положительно в глазах аттестационной комиссии. Сохраняются надежды построить модель высококвалифицированного специалиста, на основе которой можно будет вести диагностику деловых и личностных качеств и осуществлять привязку людей к рабочему месту, должности, виду деятельности. На наш взгляд, способствовать решению данных проблем может обязательное участие в аттестационных процедурах экспертов и психологов. Однако, нормативно это не закреплено. На практике имеются единичные случаи приглашения штатных психологов на заседания аттестационных комиссий. Поэтому, представляется целесообразным внести изменения в Положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и ввести указанных лиц в состав комиссий.

Нельзя не согласиться с мнением Ю. В. Турковой о том, что целесообразно обратить внимание на демократизацию аттестационного процесса, большую включенность в него сослуживцев аттестуемого, его подчиненных, на необходимость обеспечения комплексности и объективности оценки, причем не только и не столько качеств аттестуемого, сколько качества интенсивности его труда, а главное – его эффeктивнocти.[189]

Подводя итог, можно утверждать, что в современный период назрела необходимость изменения аттестации в органах и учреждения прокуратуры Российской Федерации. В законодательстве не содержится определение аттестации в органах прокуратуры. Исходя из проведенного исследования и анализа правовых норм можно предложить следующее определение. Аттестация в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации – это процедура, складывающаяся при прохождении федеральной государственной правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации в процессе осуществления деятельности по оценке деловых, личных, нравственных качеств, результатов труда в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего прокуратуры занимаемой должности, решения вопроса о присвоении классного чина, поощрения, повышения эффективности управления.

В современной России служащие государственных органов находятся под защитой государства. Степень социальной защищенности тех или иных работников напрямую зависит от характера и условий их труда, связанного с осуществлением полномочий, сложностью и напряженностью, различного рода нагрузками, особыми режимами работы, общественным значением деятельности и т. д. Социальное и материальное обеспечение законодательно установлено и гарантировано государством, от него зависит престиж государственной службы.

Как отмечает Е. В. Охотский, гарантии по государственной службе – это совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего.[190]

По мнению Д.Д. Семенчукова, служба в федеральных органах власти полностью реализуется только в случае предоставления государством в полном объеме чиновникам всех предусмотренных законом гарантий.[191]

В последние годы наряду с понятием «гарантия» в научный оборот прочно вошло понятие «социальная защита». А. Тараканов говорит о том, что в российской научной литературе данный термин начал активно использоваться с 1992 года, хотя понятие «социальная защита населения», или «социальная безопасность», впервые появилось в США в 1935 году. В последующем оно распространилось во всех западных странах для обозначения системы мер, защищающих любого жителя страны от экономической и социальной деградации вследствие безработицы, потери или резкого сокращения дохода, болезни, рождения ребенка. У нас же в стране под ним начали понимать систему органов власти различных уровней, предприятий и учреждений, обеспечивающих государственную поддержку различным категориям граждан: многодетным семьям, материнству, отцовству, детству, ветеранам, инвалидам, военнослужащим, уволенным из армии, и их семьям, пенсионерам, работникам социальной сферы, безработным.[192]

В Толковом словаре живого великорусского языка В. И. Даля слово «защита» имеет несколько значений. Это и «всякая вещь, предмет, скрывающий, охраняющий, ограждающий кого или что», и «оборона, охрана, щит, скрывище», и «заступничество, покровительство».[193]

Елбаева Н. А. указывает на то, что социальная защита, основные составляющие содержания которой закреплены в статье 7 Конституции Российской Федерации, является важнейшим элементом социальной политики государства. В целом социальную защиту можно представить как систему социальных мер, призванных ограждать людей от различных неблагоприятных для их жизни воздействий со стороны социальной среды и смягчать последствия таких воздействий.[194]

По мнению П. П. Глущенко, под социально-правовой защитой принято понимать совокупность политических, идеологических, экономических, социальных и юридических мер, направлений в деятельности государственных и негосударственных органов, организаций и объединений, санкционированных и не запрещенных законом и подзаконными актами, используемых, применяемых юридическими и физическими лицами в целях реализации, восстановления и защиты прав, свобод и интересов граждан.[195]

А. В. Стремоухов указывает, что социально-правовая защита – это защита социально-экономических отношений правовыми средствами.[196] X. X. Лойт характеризует социально-правовую защиту как властную и управленческую деятельность компетентных органов и должностных лиц по созданию условий для реализации сотрудником своих прав как государственного служащего экономическими и организационно-юридическими средствами.[197]

На наш взгляд, стоит согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что нельзя считать социальной защитой только удовлетворение минимальных потребностей работников прокуратуры в обмундировании, денежном содержании и пенсионном обеспечении.

К середине 20-х годов XX в. произошла апробация ряда механизмов социальной защиты государственных служащих. В том числе были установлены правовые основы пенсионного обеспечения, которые по сравнению с предшествующим периодом претерпевают существенную трансформацию. Сохраняется пенсионное обеспечение лиц, получивших трудовое увечье, хотя в отличие от предыдущего периода инвалидам труда пенсии выплачивались вне зависимости от имущественного положения пенсионера, а ее размер зависел от тяжести болезни. Для ряда профессий (медицинские, ветеринарные и судебные работники сельской местности, агрономы, учителя, преподаватели и научные работники, военнослужащие, работники милиции и уголовного розыска) вводятся пенсии по выслуге лет, а также (при соответствующем трудовом стаже, в том числе и в советский период) пенсии по достижении предельного возраста.[198]

Социально-материальная и правовая защита сотрудников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации – сложное явление и понятие. Являясь предметом исследования административного, уголовного, гражданского, трудового, конституционного права, данная проблема в то же время объективно требует общетеоретического анализа. Возможности теории государства и права позволяют разработать целостную теорию социально-правовой защиты и тем самым избежать издержек узкоотраслевого подхода в оценке содержания, направлений правового регулирования, гарантий, обосновать с учетом федерального устройства Российской Федерации предложения по совершенствованию этой деятельности.

В научной литературе давались различные по объему определения терминам «охрана» и «защита». Так, например, под охраной субъективных прав Д. М. Чечот понимает все средства, которые обеспечивают реальное осуществление гражданами своих субъективных прав, а под защитой – средства, применяемые в случае нарушения субъективных прав граждан.[199] О защите может идти речь только тогда, когда права и свободы оказались нарушенными или имеется реальная опасность их нарушения. Охрана предполагает как предупреждение от нарушения, так и активную защиту. Защита всегда производится по отношению к правам и свободам конкретных граждан, в то время как другие средства охраны реализуются, как правило, безотносительно к конкретным гражданам.[200]

Рассматривая в рамках научного исследования вопрос о соотношении терминов «охрана» и «защита», П. П. Сергун приходит к выводу, что под «охраной» понимаются различные меры организационного, профилактического, защитного, предупредительного значения, которые направлены на создание условий для реализации гражданами своих прав.[201]

Понятие государственной охраны содержится в Федеральном законе от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране»[202] и определяется как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер.

Следствием социально-правовой защиты является социально-правовая защищенность. Она есть состояние обеспеченности сотрудника основными правами и надежным механизмом их реализации, результат действия которых выражается в высоком уровне благосостояния человека, в его правовой комфортности и безопасности.

Необходимо отметить, что социально-материальные и трудовые гарантии и средства правовой защиты прокурорских работников отражены в большом количестве нормативно-правовых актов,[203] вместе с тем, основные из них закреплены в Законе о прокуратуре.

Так, в соответствие с Федеральным законом от 15 июля 2005 года № 85-ФЗ «О внесении изменений в статью 44 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации»[204] часть 1 данной статьи Закона о прокуратуре изложена в новой редакции. В ней отмечается, что денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада, доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы (в размере 50 процентов должностного оклада), за сложность, напряженность и высокие достижения в службе (в размере до 50 процентов должностного оклада, процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации», премий по итогам службы за квартал и год, других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в службе устанавливается в соответствии с решением руководителя органа или учреждения прокуратуры с учетом объема работы и результатов службы каждого прокурорского работника.

Денежное вознаграждение Генеральному прокурору РФ устанавливается Президентом Российской Федерации. В соответствие с Указом Президента РФ от 26 июля 2005 года № 877 «Об оплате труда Генерального прокурора Российской Федерации»[205] денежное вознаграждение первого лица прокуратуры России состоит из должностного оклада, доплаты за классный чин и доплаты за выслугу лет. Индексация или повышение денежного вознаграждения Генерального прокурора Российской Федерации осуществляется в размерах и сроки, которые предусмотрены для индексации или повышения заработной платы судей.

Должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению Генерального прокурора РФ в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора РФ, который составляет 80 процентов должностного оклада Председателя Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 27 января 2005 г. № 42 «Об увеличении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации»[206] с 01 января 2005 г. в 1,2 раза увеличены должностные оклады прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации. В дальнейшем также происходило увеличение должностных окладов.

Необходимо отметить, что Президентом Российской Федерации для лиц, замещающих отдельные должности прокурорских работников в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, а также для лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной гражданской службы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, может устанавливаться ежемесячное денежное поощрение (пункт 1 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Доплата за классный чин производится ежемесячно и устанавливается в процентном отношении к должностному окладу прокурорского работника в следующих размерах:

• действительный государственный советник юстиции – 30 процентов;

• государственный советник юстиции 1 класса – 27 процентов;

• государственный советник юстиции 2 класса – 25 процентов;

• государственный советник юстиции 3 класса – 23 процента;

• старший советник юстиции – 21 процент;

• советник юстиции – 20 процентов;

• младший советник юстиции – 19 процентов;

• юрист 1 класса – 18 процентов;

• юрист 2 класса – 17 процентов;

• юрист 3 класса – 16 процентов;

• младший юрист – 15 процентов.

Доплата за выслугу лет производится ежемесячно и устанавливается в процентном отношении к должностному окладу и доплате за классный чин прокурорского работника в следующих размерах:

• от 2 до 5 лет – 20 процентов;

• от 5 до 10 лет – 35 процентов;

• от 10 до 15 лет – 45 процентов;

• от 15 до 20 лет – 55 процентов;

• свыше 20 лет – 70 процентов.

Процентные надбавки за ученую степень и ученое звание выплачиваются кандидатам наук или доцентам в размере 5 процентов должностного оклада, докторам наук или профессорам – 10 процентов должностного оклада, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации» – в размере 10 процентов должностного оклада.

Необходимо отметить, что согласно пункту 2 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей.

В соответствие с Конституцией Российской Федерации и Трудовым Кодексом РФ, а также со статьей 414 Закона о прокуратуре работники органов и учреждений прокуратуры имеют право на ежегодный оплачиваемый отпуск. Также предусмотрено увеличение отпуска в связи с выслугой лет. Согласно статье 128 ТК РФ работнику по семейным обстоятельствам и другим уважительным причинам также может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы. Однако, продолжительность такого отпуска, как правило, невелика, не превышает 10 дней. Кроме случаев, специально оговоренных в Трудовом Кодексе РФ (например, в случае рождения ребенка, регистрации брака и других), такой отпуск предоставляется исключительно по усмотрению руководителя. К сожалению, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» даже в общих чертах не предусматривает и не определяет случаев, когда может идти речь о предоставлении прокурорскому работнику отпуска без сохранения содержания независимо от его продолжительности. По-видимому, предполагаются те же основания, что установлены в статье 128 ТК РФ – семейные обстоятельства: например болезнь или кончина близкого родственника работника прокуратуры, а также иные уважительные причины, которые признаются таковыми в каждом конкретном случае отдельно по усмотрению руководства. Кроме того, законодательно не установлено, при каких обстоятельствах руководитель прокуратуры, обладающий правом предоставления отпуска, обязан предоставить такой отпуск или же этот вопрос он должен решить с учетом конкретных обстоятельств и имеет право ответить отказом. Уважительные причины, по которым работник прокуратуры претендует на неоплачиваемый отпуск, должны рассматриваться объективно и поэтому оставлять решение данного вопроса целиком на усмотрение руководителя вряд ли целесообразно. Так, не предоставление такого отпуска прокурорскому работнику, у которого возникла необходимость ухода за тяжело больным членом семьи (если нет других членов семьи, способных за ним ухаживать) может повлечь негативные последствия.

Необходимо отметить, что в России имеются определенные правовые основания для предоставления государственному служащему различных специальных (особых) отпусков, например для реализации закрепленного в части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации права быть избранным. Правда, такое право предоставляется ему на общих основаниях с другими гражданами. Приходится признать, что само понятие «специальный (особый) отпуск» в данном случае не употребляется. В частности, статья 41 Федерального Закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[207] устанавливает обязанность администрации государственного органа освободить гражданина, в том числе государственного служащего, по его заявлению от работы со дня его регистрации в качестве кандидата в депутаты соответствующей избирательной комиссией и до дня официального опубликования результатов выборов. Причем срок, на который освобождается от работы зарегистрированный кандидатом государственный служащий, может оказаться довольно продолжительным.[208] В данном случае гражданин в лице прокурорского работника реализует свое конституционно закрепленное право быть избранным в представительные органы власти. Таким образом, одним из видов специального (особого) отпуска можно рассматривать отпуск работника органов и учреждений прокуратуры на период участия в предвыборной кампании в качестве кандидата в депутаты представительных органов власти любого уровня.

Кроме того, в качестве еще одной разновидности данного отпуска может рассматриваться отпуск, предоставленный для обучения. Так, например, прокурорский работник может изъявить желание пройти обучение на курсах бухгалтерского учета или же повысить свою квалификацию в области информационных технологий, полученные знания впоследствии помогут ему при проведении прокурорских проверок. В данном случае ему необходим соответствующий отпуск, который Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» специально не предусматривает.

Отпуск для работы над диссертацией на соискание ученой степени также можно рассмотреть как разновидность специального (особого) отпуска. Возможность его предоставления будет дополнительно стимулировать помощников, заместителей прокуроров, следователей Следственного комитета, а также межгоррайпрокуроров на повышение таким способом их профессионального уровня, что, в конечном счете, скажется на качестве исполнения должностных обязанностей. Так, в соответствие с частью 7 статьи 19 Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» государственные служащие из числа аспирантов заочной формы обучения на общих основаниях имеют право на ежегодные дополнительные отпуска продолжительностью тридцать календарных дней с сохранением средней заработной платы. Таким образом, необходимо законодательно предусмотреть данный вид специального (особого) отпуска в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», также законодательно установить отпуск, необходимый для сдачи кандидатских экзаменов, завершения работы над диссертацией, ее защиты.

В связи с этим необходимо разработать перечень оснований, при наличии которых предоставляются отпуска без денежного содержания, установить конкретную их продолжительность, а также установить случаи, при которых руководитель обязан предоставить подобный отпуск. Данные положения необходимо отразить в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации», законодательно решить вопрос о включении его в трудовой стаж. Целесообразно также установить случаи, при которых данный отпуск или же его часть может быть оплачиваемым. Подобное будет являться дополнительной социальной гарантией работникам органов и учреждений органов прокуратуры и, следовательно, повысит авторитет службы в прокуратуре.

Указанные выше виды специальных (особых) отпусков, на наш взгляд, нуждаются в правовом закреплении, они повышают престиж органов прокуратуры, гарантируют прокурорским работникам реализацию их конституционных прав. В связи с этим представляется необходимым закрепить указанные виды отпусков в статье 414 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Статьей 11 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“,[209] получившем неофициальное название «О монетизации льгот», отменены льготы по бесплатному проезду работников прокуратуры в общественном транспорте (кроме такси). В соответствие с пунктом 3 статьи 44 действующего Закона о прокуратуре прокурорские работники в служебных целях обеспечиваются проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) в городском, пригородном и местном сообщении, приобретаемыми органами прокуратуры у соответствующих транспортных организаций в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 52 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры, а также гарантий и компенсаций работникам этих учреждений, установленных данным нормативным актом, является расходным обязательством Российской Федерации. В пункте 3 указанной статьи отмечено, что техническими средствами органы прокуратуры обеспечиваются в централизованном порядке Правительством Российской Федерации.

Оценивая современное состояние материально-технического обеспечения работы органов прокуратуры можно сделать вывод об отсутствии должного законодательного внимания к данной проблеме. В сегодняшний век информационных технологий, компьютеризации работы государственных органов межгоррайпрокуратуры нуждаются в высококачественной компьютерной технике. Однако, приобретение компьютеров, сканеров, принтеров, копировальных аппаратов в органах прокуратуры осуществляется стихийно в централизованном порядке по мере поступления федерального финансирования, имеющаяся компьютерная техника безнадежно устаревает. Кроме того, как показывает проведенный нами анализ, нехватка современной компьютерной техники в прокуратурах республик Саха (Якутия), Коми, Марий Эл, а также Саратовской, Волгоградской, Воронежской, Самарской, Челябинской, Астраханской, Тюменской, Ростовской, Свердловской, Челябинской, Амурской, Тамбовской, Тульской и других областей сопровождается отсутствием их централизованного обслуживания и ремонта, постоянной нехваткой расходных материалов. В отдельных случаях оперативные работники вынуждены за свой счет приобретать картриджи к принтерам и копировальным аппаратам. Правовая регламентация указанных вопросов отсутствует.

Следующей проблемой, на которую, на наш взгляд, следует обратить внимание, является обеспечение жильем прокурорских работников. В соответствии с пунктом 4 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры и следователи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются отдельными жилыми помещениями, приобретаемыми за счет средств федерального бюджета, выделяемыми на эти цели органам Прокуратуры Российской Федерации, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Нуждающимися в улучшении жилищных условий с учетом положений настоящей статьи признаются работники прокуратуры, не обеспеченные жилой площадью в соответствии с требованиями и нормами, установленными жилищным законодательством Российской Федерации и жилищным законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 6 декабря 2005 года № 737 «О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей прокуратуры, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями в 2005 году»[210] ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на 2005 год Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации и Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации на улучшение жилищных условий судей, прокуроров и следователей прокуратуры, используются этими органами на приобретение (строительство) на конкурсной основе отдельных жилых помещений для указанной категории лиц с отнесением к специализированному жилищному фонду Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствие с Письмом Федерального казначейства от 26 июля 2005 года № 42-7.1-01/5.1-205 до настоящего времени порядок обеспечения жильем прокуроров и следователей Правительством Российской Федерации не утвержден, предоставление указанных субсидий возможно только после его утверждения в установленной форме.

Обеспечение жильем работников прокуратуры – важный вопрос, который до настоящего времени положительно не решен. В соответствие с Жилищным Кодексом РФ первоочередное предоставление жилья прокурорским работникам не предусматривается. Законодательно порядок предоставления жилых помещений работникам органов и учреждений прокуратуры до настоящего времени не установлен. Органами местного самоуправления жилье молодым и вновь назначенным сотрудникам, а также работникам прокуратуры, нуждающимся в улучшении жилищных условий, не предоставляется. Подобное не способствует закреплению кадров на местах, кроме того, данная проблема, не урегулированная федеральным законодательством, подрывает авторитет прокуратуры в глазах граждан. Молодым специалистам, приехавшим на работу в другую местность, приобрести в собственность жилое помещение практически не представляется возможным ввиду значительных материальных затрат. Не решают данную проблему и реализующиеся сейчас национальные проекты и областные целевые программы. В связи с этим можно предложить несколько решений данного вопроса.

Как уже было отмечено выше, отдельные жилые помещения работникам прокуратуры должны предоставляться за счет средств федерального бюджета. Для реализации этих положений закона необходимо разработать и внедрить программу приобретения «ведомственного» жилья для сотрудников прокуратуры, которое будет являться собственностью прокуратуры субъекта Федерации. Эти жилые помещения не подлежат приватизации, квартиры, должны находиться в благоустроенных домах, имеющих все необходимые удобства и расположенных в центральных районах населенных пунктов, по возможности быть максимально приближенным к месту работы. Текущий и капитальный ремонт данного жилья должен осуществляться за счет его собственника. Работники прокуратуры в данном случае должны заключить с собственником договор социального найма жилого помещения. В крупных городах возможно строительство «ведомственных» домов, в которых будут проживать работники прокуратуры и члены их семей.

В городах и районных центрах, где осуществляется строительство жилья, можно предусмотреть долевое строительство квартир для проживания прокурорских работников на льготной для них основе.

За счет средств федерального бюджета также можно разработать порядок выделения льготных ссуд на приобретение жилья молодым сотрудникам прокуратуры, имеющим детей. Использование средств областных и местных бюджетов для этих целей не рекомендуется, поскольку это противоречит принципу независимости органов прокуратуры. Целесообразно также разработать программу ипотечного кредитования для работников органов и учреждений прокуратуры.

Организационно данную проблему можно решить следующим образом. Прокуратуры субъектов Федерации с учетом количества лиц, нуждающихся в предоставлении жилья и в улучшении жилищных условий, а также сложившихся цен на жилье в населенных пунктах, возможности строительства, кредитования, формируют заявки на выделение денежных средств и направляют их в Генеральную прокуратуру, которая в свою очередь ставит данный вопрос перед Правительством РФ. Кроме того, на наш взгляд, необходимо на федеральном уровне разработать и принять соответствующую целевую программу по обеспечению жильем работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, для реализации которой ежегодно планировать выделение денежных средств.

Невозможность решения этого вопроса приводит порой к трагическим последствиям. Так, в январе 2006 года в одной из комнат помещения гостиницы, расположенной в с. Балтай Саратовской области, обнаружен труп заместителя прокурора Балтайского района Зудина С.А. 1978 года рождения. В ходе проверки установлено, что причиной смерти Зудина являлось отравление угарным газом, в этой гостинице, находящейся в ветхом состоянии, неоднократно обнаруживалась утечка газа, но должных мер по устранению неисправности отопительного прибора своевременно принято не было. В указанной должности он работал непродолжительное время – с июня 2005 года. Зудину С.А. не было своевременно предоставлено благоустроенное жилое помещение ввиду его отсутствия в с. Балтай, организационно этот вопрос решен не был, что и привело к смерти прокурорского работника.[211]

По состоянию на 01 июля 2007 г. в органах прокуратуры Саратовской области работало 242 молодых сотрудника, в прокуратуре Самарской области – 278, в прокуратуре Воронежской области – 199, в прокуратуре Астраханской области – 211, большая часть из них проживает в гостиницах, квартирах и частных домах по найму.[212]

Вместе с тем, в соответствие с пунктом 4 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что прокуроры и следователи имеют право на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений, до предоставления им в установленном порядке жилого помещения для постоянного проживания. На наш взгляд, подобная норма является попыткой законодательного решения жилищной проблемы, однако, она не в состоянии в полном объеме гарантировать социально-правовой статус прокурорского работника.

Необходимо отметить, что в жилых помещениях, занимаемых прокурорами и следователями, во внеочередном порядке осуществляется установка телефона по действующим тарифам. В таком же порядке предоставляются места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах, летних оздоровительных учреждениях детям прокуроров и следователей (пункт 5 статьи 44 Закона).

Согласно пункту 6 статьи 44 Закона медицинское обслуживание (в том числе обеспечение лекарствами) работников и проживающих с ними членов их семей осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Медицинское обслуживание получающих пенсию прокурорских работников и членов их семей, а также родителей, супругов и несовершеннолетних детей погибших (умерших) прокурорских работников осуществляется в лечебных учреждениях, в которых они состояли на учете.

Характер деятельности прокуроров и следователей, ряда иных категорий прокурорских работников по борьбе с преступностью и иными нарушениями законности, условия их службы зачастую связаны с опасностью для жизни и здоровья. Постоянная конфликтность работы по выявлению и пресечению правонарушений, привлечению виновных к ответственности, установленной законом (в том числе работников правоохранительных органов), иные условия требуют дополнительных мер и гарантий их обеспечения и защиты.[213]

В соответствие со статьей 45 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность, также под защитой находится их имущество. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным Закономот 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»,[214] а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В данном случае законодательно закреплена защита лишь прокуроров и следователей, то есть оперативных работников, выполняющих законодательно закрепленные функции по обеспечению законности и защите конституционно установленных прав граждан, общества и государства, за этой чертой остается технический персонал межгоррайпрокуратур. С учетом криминогенной обстановки в стране преступным посягательствам и давлению со стороны лиц антиобщественной направленности могут подвергнуться в связи с исполнением своих должностных обязанностей специалисты, секретари, водители и другие технические работники. С учетом этого представляется необходимым внести изменения в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» и включить в перечень лиц, находящихся под особой защитой государства абсолютно всех работников органов прокуратуры независимо от занимаемых должностей.

Прокуратура Российской Федерации имеет службу обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников. Однако, в ряде прокуратур субъектов Федерации, в частности в прокуратурах Саратовской, Амурской, Астраханской, Воронежской областей подобная служба не создана. Порядок организации и деятельности службы собственной безопасности законодательно не урегулирован. В современных условиях потребность органов прокуратуры в данной службе велика. Ее предназначением является не только обеспечение безопасности работников, но и борьба с коррупцией в системе органов прокуратуры. В связи с образованием Следственного комитета возникает необходимость создания данной службы в этой структуре. По нашему мнению, нормативные акты, регулирующие порядок организации и функционирования служб собственной безопасности в прокуратуре и Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, должны быть утверждены соответствующими Указами Президента РФ.

Погребение прокуроров и следователей, погибших (умерших) в связи с исполнением служебных обязанностей, а также уволенных со службы прокуроров и следователей, умерших вследствие причинения им телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, осуществляется за счет средств, выделяемых на финансирование органов прокуратуры.

В соответствие с частью 3 статьи 45 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры и следователи имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового оружия (пистолеты, револьверы) и специальных средств, а также на применение их в порядке, установленном Законом РСФСР «О милиции».[215] Перечень типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, состоящего на вооружении прокуратуры Российской Федерации и предназначенного для личной защиты прокуроров и следователей, и патронов к нему утвержден постановлением Правительства РФ от 29 июня 1999 г. № 708.[216] В данных нормативных актах не говорится о праве на ношение и хранение боевого оружия заместителей и помощников прокуроров. Они, выступая в качестве государственных обвинителей в судах общей юрисдикции, проводя проверки исполнения законов в различных отраслях также могут подвергнуться преступным посягательствам. С организационно-правовой точки зрения жизнь и здоровье с одной стороны прокуроров и следователей, с другой – заместителей и помощников прокуроров защищены неодинаково. По нашему мнению представляется правильным внести изменения в часть 3 статьи 45 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» и предусмотреть право на ношение и хранение боевого ручного оружия заместителями и помощниками прокуроров. Однако, это не означает, что все оперативные сотрудники прокуратуры по своему желанию могут иметь оружие, вопрос о необходимости его предоставления оперативному работнику должен решаться руководителем соответствующей прокуратуры. Вместе с тем, порядок прохождения обучения обращению с боевым ручным оружием прокуроров и следователей законодательно не урегулирован, что является серьезным законодательным пробелом.

Представляет интерес мнение, высказанное В. Сопиным, который, проанализировав Перечень боевого стрелкового оружия, состоящего на вооружении прокуратуры, сделал вывод о непригодности большинства указанных в нем моделей для практического использования.[217] Как отмечает автор, Перечень включает шесть моделей пистолетов и одну модель револьвера, три из указанных моделей являются новыми разработками (пистолеты СР-1, СР-2 и револьвер Р-92) и широко не распространены. По сути, на вооружении органов прокуратуры реально могут быть в наличии только остальные четыре модели: 9 мм пистолет Макарова «ПМ», 9 мм пистолет Макарова модернизированный «ПММ», 9 мм пистолет «АПС» и 5,45 мм пистолет «ПСМ». Почти все эти модели разрабатывались как штатное оружие армейского офицера и никогда не предназначались для скрытого ношения. Так, например автоматический пистолет Стечкина («АПС»): магазин вмещает 20 патронов, конструкция пистолета позволяет вести огонь как одиночными выстрелами, так и очередями. Однако, масса этого пистолета составляет 1320 г, он комплектуется кобурой прикладом массой 560 г и несколькими запасными магазинами, масса каждого составляет около 300 г. Из этого автор делает вывод, что постоянно носить с собой это оружие невозможно. Пистолеты «ПМ» и «ПММ» в данном случае немногим лучше – носить их в плечевой кобуре тяжело, а рукоятки таковы, что людям не только с небольшими, но и даже с нормальными кистями рук пользоваться этими пистолетами весьма затруднительно. Единственным пригодным пистолетом для постоянного ношения является пистолет «ПСМ» – «пистолет самозарядный малогабаритный», однако он был и остается «эксклюзивным» оружием. В большинстве прокуратур есть обычные пистолеты Макарова «ПМ», причем в прокуратуре Липецкой области их не хватит даже на всех следователей. В.Сопин высказывается о том, что наиболее эффективным на сегодняшний день не смертельным оружием самообороны, которое можно постоянно носить с собой является огнестрельное бесствольное оружие с патронами травматического и светозвукового действия (например пистолеты ПБ-4-1 «Оса», МР-461 «Стражник»). Оснащение прокуратур этими моделями снизит количество выдаваемого прокурорским работникам боевого огнестрельного оружия, его проще будет применять в психологическом плане.

Согласно пункту 4.6 Инструкции по организации учета, хранения и выдаче боевого ручного огнестрельного стрелкового оружия в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 11 августа 1999 года № 56,[218] разрешение на выдачу оружия не выдается, а выданное оружие подлежит изъятию в случаях отсутствия достаточных навыков или нарушения правил ношения, хранения и ухода за оружием, отсутствия сейфа для хранения оружия и боеприпасов в домашних условиях. Приобретение сейфа связано со значительными материальными затратами, предоставление их прокурорам и следователям в централизованном порядке не организовано.

Кроме того, прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания (пункт 4 статьи 45 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях:

– гибели (смерти) прокурора или следователя в период работы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельностью, – их наследникам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячного денежного содержания прокурора или следователя;

– причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, – в размере, равном 36-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания;

– причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, не повлиявших на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, – в размере, равном 12-и кратному размеру их среднемесячного денежного содержания.

В соответствие с пунктом 5 статьи 45 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в случае причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, им ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между их среднемесячным денежным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию. Это положение является важной социальной гарантией, подчеркивающее особую защищенность сотрудников органов прокуратуры в современном Российском государстве.

В случае гибели (смерти) прокурора или следователя в связи с исполнением служебных обязанностей, а также уволенных со службы прокурора или следователя, умерших вследствие причинения им телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, нетрудоспособным членам их семей, находившимся на их иждивении, ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между приходившейся на их долю частью денежного содержания погибшего (умершего) и назначенной им пенсией по случаю потери кормильца без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию. Для определения указанной части денежного содержания среднемесячное денежное содержание погибшего (умершего) делится на число членов семьи, находившихся на его иждивении, в том числе трудоспособных. Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением имущества, принадлежащего прокурору или следователю или членам их семей, в связи с их служебной деятельностью, подлежит возмещению им или членам их семей в полном объеме, включая упущенную выгоду, в установленном порядке.

Необходимо отметить, что в качестве социальных гарантий Закон о прокуратуре помимо денежных выплат закрепляет обязательственные права. Так, в соответствие с пунктом 5 статьи 45 Закона за семьей погибшего (умершего) сохраняется право на получение благоустроенного жилого помещения на условиях и основаниях, которые имели место на момент гибели (смерти) прокурора или следователя.

Среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных служащих в системе государственных органов важное место занимает система мер поощрения. Абсолютное большинство людей явно или не явно желает общественного признания результатов своей деятельности, т. е. общепринятых внешних форм выражения одобрения. Перспектива быть отмеченным, выделенным из общей массы возвышает человека как в собственных глазах, так и в глазах других людей. Вдвойне возвышает и приносит чувство наибольшего удовлетворения, когда личное мнение поощренного и окружающих едины в оценке и признании его заслуг. В этом отношении государственная служба представляется уникальной сферой, в которой изначально закладывался механизм такого внешнего общественного признания заслуг, профессиональных и личных достоинств человека, который состоит на службе у общества.

Органы прокуратуры в настоящее время заинтересованы в совершенствовании деятельности прокурорско-следственного аппарата.

Как полагает Д.М. Овсянко, поощрения – важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они, как стимулы, вырабатывают сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизуют на преодоление трудностей.[219] Сущность поощрения весьма точно выразил профессор К.С. Бельский, рассматривающий поощрение не иначе, как особый вид управленческого «давления», такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества.[220]

А. А. Гришковец отмечает, что ни в российском законодательстве, ни в юридической науке пока не закреплено всеохватывающее, цельное определение понятия «поощрение государственного служащего», хотя потребность в этом очевидна. Им предлагается следующее определение: «Поощрение государственного служащего – нормативно закрепленная или фактически используемая форма признания со стороны публичной власти личных заслуг государственного служащего, применяемая при наличии достаточных оснований уполномоченным государственным органом или его должностным лицом путем издания правового акта установленной формы или совершения иных действий, приносящих поощряемому государственному служащему материальные и (или) моральные преимущества».[221]

В частности, известный ученый-правовед А.Ф. Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе.[222]

В. И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требование поведение.[223]

А. А. Гришковец полагает, что, анализируя сложившийся в российской системе государственной службы порядок поощрения государственных служащих, можно выделить две группы поощрений:

1. Формализованные, т. е. нормативно закрепленные в законодательстве как меры поощрения.

2. Неформализованные, т. е. хотя и не названные в законодательстве среди мер поощрения, но по своему характеру, содержанию, целям и значению реально таковыми являющиеся и, де-факто, широко используемые на государственной службе.[224]

Нельзя не отметить, что в юридической науке предпринимались иные попытки классифицировать поощрения, применяемые к государственным служащим. Так, профессор К.С. Бельский выделяет три группы поощрений:

1) моральные (награждение почетными грамотами, занесение в Книгу почета и на Доску почета, объявление благодарности, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий);

2) материальные (денежные премии, ценные подарки, вознаграждение по итогам года);

3) организационные (продвижение по службе).[225]

Однако, представляется, что данная классификация не может быть признана достаточно полной, т. к. она не принимает в расчет реальную практику, существующую в государственном аппарате, где поощрение нередко имеет неявный, т. е. неформализованный характер и юридически никак не оформляется, но фактически широко используется. Так, бывают случаи, когда руководство выделяет лучшим работникам новую офисную технику, мебель, служебные автомобили, дает дополнительные отгулы, предоставляет иные льготы в зависимости от условий и характера работы, тем самым поощряя своих работников. Кроме того, на практике оказывается, что неформальные меры поощрения могут быть более эффективны, чем те, которые предусмотрены законом.

Любое государство имеет в арсенале средств воздействия на участников общественных отношений систему мер поощрения. В основу их применения всегда положены основные идеи, которые отвечают преобладающим взглядам на проблему общественного признания, которая существует в данную историческую эпоху. Государство всегда стремилось совершенствовать систему мер поощрения. В этой связи необходимо выделить принципы, исходя из которых, применяются меры поощрения. Представляется, что таковыми должны быть: 1) принцип личных заслуг; 2) принцип сочетания морального и материального поощрения; 3) принцип адресности; 4) принцип обязательности поощрения достойных лиц, удовлетворяющих установленным основаниям.

В. В. Нырков полагает, что наиболее перспективно в общей теории права исследовать поощрение в качестве одного из видов правового стимулирования.[226] Даже простое обращение к юридической литературе с убедительностью показывает, что исследование поощрений в основном производится сквозь призму процесса стимулирования в праве. Стимулирование представляет собой воздействие субъектов (должностного лица, органа и т. д.) на потребности, интересы, на сознание, волю, практическое поведение служащего, а, следовательно, на результаты его управленческого труда, государственно-служебной деятельности.[227] Подведение понятия «правовое поощрение» под категорию «стимулирование» обосновывается и тем, что последняя в своей теоретической разработке получила более мощный методологический фундамент (теория управления, теория информации, учение о мотивации человеческого поведения и др.) по сравнению с категориями «государственное одобрение», «убеждение».[228]

По мнению А.В. Малько, правовой стимул есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования.

Наиболее общие признаки реализации правовых стимулов заключаются в том, что они:

1) связаны с благоприятными условиями для осуществления собственных интересов личности, так как выражаются в обещании либо предоставлении ценностей, а иногда в отмене либо снижении меры лишения ценностей (например, отмена или снижение меры наказания есть стимул);

2) сообщают о расширении объема возможностей, свободы, ибо формами проявления правовых стимулов выступают субъективные права, законные интересы, льготы, привилегии, иммунитеты, надбавки, доплаты, компенсации, поощрения, рекомендации;

3) выражают собой положительную правовую мотивацию;

4) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей;

5) предполагают повышение позитивной активности.[229]

Процесс правового стимулирования начинается с постановки целей и заканчивается их выполнением, достижением определенного результата, который может быть эффективным либо нет.[230] В целях повышения эффективности правовых стимулов правотворческий орган должен постоянно модифицировать их систему с учетом изменения различных факторов (в первую очередь – экономических и социальных).[231]

Требует пояснения вопрос о правовой природе поощрения: имеется ли у служащего право на поощрение? В. М. Манохин однозначно отвечает, что да. Но в таком случае возникает и вопрос об обеспечении этого права, в частности, правоохранительными средствами, в том числе по суду. В этом отношении российское законодательство не содержало и пока не содержит гарантий по обеспечению мер поощрения для служащих. При таком положении дел открывается неограниченное поле применения мер поощрения служащего не на основе закона, а по усмотрению руководителя. В связи с этим возникает другой вопрос о мерах поощрения – это вопрос об основаниях для применения мер поощрения в отношении служащего. До сих пор в законодательстве лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например, стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх личных должностных полномочий. В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет. Отсюда и многолетняя практика поощрения по усмотрению начальника, а за основание принимается «добросовестная служба и примерное поведение».[232]

Служащие прокуратуры должны следовать интересам безупречного выполнения служебного долга, глубоко знать порученное дело, повышать профессиональное мастерство в целях наилучшего осуществления своих обязанностей по укреплению законности и правопорядка. В соответствии со статьей 416 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения:

• объявление благодарности;

• награждение Почетной грамотой;

• занесение на Доску почета, в Книгу почета;

• выдача денежной премии;

• награждение подарком;

• награждение ценным подарком;

• награждение именным оружием;

• досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;

• награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

• награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.

Таким образом, государство в лице руководителей органов и учреждений прокуратуры берет на себя обязанность при наличии определенных оснований поощрять своих работников и подобное заслуживает всемерной поддержки. Действенный механизм поощрения позволит поднять не только эффективность работы отдельного структурного подразделения, но и работы всей прокурорской системы в целом, деятельность каждого прокурора должна быть направлена на достижение этой основополагающей цели. Необходимо рассматривать поощрение не только как право руководителя, но и его обязанность, поскольку достойный прокурорский работник, имеющий право на поощрение, должен быть поощрен. Думается, что следует в полной мере поддержать высказанное в юридической науке мнение о том, что при правовом регулировании поощрения государственных служащих необходимо, прежде всего, закрепить право государственного служащего на поощрение.[233]

На практике премирование применяется довольно часто. Прокуроры субъектов Федерации поощряют отличившихся сотрудников денежной премией в размере должностного оклада с доплатой за классный чин или же в соответствующих приказах указывают конкретный размер премий в денежном выражении, которые в большинстве своем ниже должностного оклада. Очевидно, что размер премии прямо пропорционален заслугам прокурорского работника, поскольку конкретных сумм и ее размеров в Законе о прокуратуре не определено.

Положительным примером материального поощрения может служить региональное законодательство о государственной службе. Так, часть 2 статьи 15 Закона Новгородской области от 13 мая 1996 года № 18-ОЗ[234] «О государственной службе Новгородской области» устанавливает, что государственным служащим выплачивается денежное вознаграждение в связи с юбилеями или выслугой лет на государственной службе в размере месячного денежного содержания по занимаемой государственной должности государственной службы. Юбилейными датами считаются: 1) выслуга лет на государственной службе – 20, 25, 35, 45 лет; 2) юбилейные дни рождения – 50-летие, 55, 60, 65 лет со дня рождения. Из приведенного следует, что данная норма закона является императивной, то есть достаточно возникновения соответствующего юридического факта (в данном случае наличие стажа государственной службе и достижение определенного возраста) для того, чтобы у государственного служащего появилось право на поощрительную выплату. На наш взгляд, необходимо законодательно предусмотреть подобные поощрительные меры применительно к работникам органов и учреждений прокуратуры, имеющим продолжительный стаж работы.

Кроме того, анализируя практику применения поощрительных мер, применяемых в прокуратуре, необходимо особо отметить групповое поощрение. Так, в прокуратурах Волгоградской, Воронежской, Тамбовской, Кемеровской, Саратовской областей имеются случаи поощрения одним приказом сразу нескольких прокурорских работников. Подобное имеет место при выделении особо отличившихся сотрудников. Так, приказом прокурора Саратовской области от 16 января 2005 № 11 по итогам работы за 2004 год поощрены коллективы Федоровского, Лысогорского районов и г. Энгельса Саратовской области.[235] Групповое поощрение, безусловно, имеет огромное стимулирующее значение, оказывает почет и развивает моральные и материальные стимулы к улучшению трудовых заслуг.

Кроме того, своеобразной мерой поощрения является досрочное снятие дисциплинарного взыскания.

Представляет интерес практика поощрения служащих прокуратуры лицами, не отмеченными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Так, Постановлением Губернатора Астраханской области от 12 января 2006 г. № 2 «О поощрении работников прокуратуры области»[236] за добросовестное исполнение служебного долга, высокий профессионализм и в связи с празднованием Дня работника прокуратуры Почетной грамотой Губернатора Астраханской области награждены следователь прокуратуры ЗАТО Знаменск, прокурор кассационно-надзорного отдела управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами прокуратуры Астраханской области. Благодарственное письмо Губернатора Астраханской области вручено: старшему помощнику прокурора Лиманского района, прокурору-криминалисту отдела криминалистики следственного управления прокуратуры Астраханской области, старшему помощнику прокурора Володарского района, старшему прокурору отдела по надзору за исполнением законов на транспорте, налогового и таможенного законодательства управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Астраханской области.

Также в январе 2007 года за примерное исполнение служебного долга, личный вклад в защиту законных прав и интересов граждан, укрепление законности и правопорядка в связи с профессиональным праздником – Днем работника прокуратуры Российской Федерации благодарность мэра города Иркутска Якубовского В. объявлена следователю по особо важным делам отдела по расследованию особо важных дел прокуратуры Иркутской области, старшему следователю прокуратуры Ленинского района города Иркутска, старшему следователю прокуратуры Куйбышевского района, прокурору отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Иркутской области, заместителю прокурора Свердловского района г. Иркутска.[237]

Полномочия по применению мер поощрений прокуроров субъектов Федерации, межгоррайпрокуроров в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» не определены. В указанной выше статье, регулирующей поощрение работников, говорится лишь о соответствующих правах Генерального прокурора Российской Федерации. На наш взгляд, в Законе необходимо иметь более подробную норму, ибо отсутствие процедуры применения всех видов поощрений другими прокурорами нельзя отнести к достоинствам данного законодательного акта. Также следует учесть, что Закон о прокуратуре предусмотрел различный объем дисциплинарных полномочий прокуроров конкретных рангов и содержания прав на назначение на должность, что не позволяет единообразно, через толкование, выделить полномочия по поощрению. Кроме того, в пункте 5 статьи 416 рассматриваемого нами Закона упоминается использование средств подарочного и наградного фондов, порядок образования которых законодательно не определен.

При имеющейся определенной самостоятельности в решении вопроса о назначении на должность, который могут решать прокуроры соответствующего звена, необходима ясность в вопросе о правовой значимости мер поощрения, которые могут быть осуществлены прокурорами этого ранга. Опять же права только Генерального прокурора Российской Федерации на применение поощрений предусматриваются и в актах о специальных видах поощрений работников прокуратуры, каким является Положение о нагрудном знаке «Почетный работник прокуратуры». В нем говорится только о полномочиях начальников управлений и начальников отделов на правах управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненными к ним военных и иных специализированных прокуроров, директоров научных и образовательных учреждений прокуратуры Российской Федерации на внесение на имя Генерального прокурора РФ представления к награждению этим нагрудным знаком.

Согласно Положению о нагрудном знаке «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 29 августа 2003 года № 34[238] нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» могут награждаться работники органов и учреждений прокуратуры, проработавшие в системе не менее 10 лет и отличившиеся образцовым исполнением служебных обязанностей. До истечения этого срока Генеральный прокурор Российской Федерации вправе, в порядке исключения, награждать работников, особо отличившихся в укреплении законности и правопорядка. Награждение производится приказом Генерального прокурора Российской Федерации с вручением грамоты. О вручении нагрудного знака составляется протокол, первый экземпляр которого хранится в управлении кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Прокурорским работникам, награжденным этим нагрудным знаком, выплачивается процентная надбавка к заработной плате в размере 10 % от должностного оклада и доплаты за классный чин. Награжденный имеет право на установление максимального оклада по должности и досрочное присвоение классного чина по занимаемой должности или на один чин выше положенного по занимаемой должности, а также преимущественное право на предоставление или улучшение жилой площади, распределяемой органами прокуратуры. Генеральный прокурор РФ имеет право наградить нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказывающих существенную помощь в укреплении законности и развития системы прокуратуры Российской Федерации. Увольнение с работы в качестве меры дисциплинарного воздействия работника прокуратуры, награжденного данным нагрудным знаком может быть применено только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации.

На практике этот вид поощрения применяется к авторитетным работникам, проработавшим в прокуратуре длительное время. Так, Приказом Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки № 132 от 24 октября 2007 года за продолжительную и безупречную службу в органах прокуратуры прокурор Тульской области Черныш О. В. награжден нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации и выплатой денежного вознаграждения в размере одного должностного оклада с доплатой за классный чин.[239]

Необходимо отметить, что такой вид поощрения как награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации» является не менее почетным и имеет большое стимулирующее значение для прокурорских работников. Можно привести следующий пример подобного награждения: Приказом Генерального прокурора Российской Федерации, отмечая примерное исполнение служебных обязанностей в деле укрепления законности и правопорядка, прокурор Сахалинской области старший советник юстиции Бессчасный С. А. награжден нагрудным знаком «За безупречную службу». Награда вручена лично Генеральным прокурором Ю. Я. Чайкой 30 июля 2007 года на совещании органов прокуратуры субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, состоявшемся в городе Хабаровске.[240]

В соответствие с пунктом 2 статьи 416 Закона особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» и награждению государственными наградами Российской Федерации.

Порядок награждения именным оружием прокурорских работников урегулирован Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 31 декабря 1999 г. № 365-к «О введении в действие Положения о награждении именным оружием в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации».[241]

Рассматривая вопрос о поощрении в органах прокуратуры, необходимо отметить, что Генеральный прокурор РФ может устанавливать виды поощрений, не предусмотренные пунктом 1 статьи 416 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, в его компетенцию входят полномочия о поощрении лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказавших существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации (пункт 6 статьи 416 Закона). Однако, на наш взгляд, данное положение нуждается в законодательном уточнении. Из смысла Закона явно усматривается, что к лицам, не являющимся работниками органов и учреждений Российской прокуратуры, не могут быть применены такие меры поощрения, как досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного, награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации. Занесение на Доску почета, в Книгу почета работников прокуратуры подобных лиц также является сомнительным.

Проведенный анализ показывает, что Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не обозначивает всех необходимых аспектов поощрения прокурорских работников.

Рассмотрев вопросы правового регулирования поощрений в системе органов прокуратуры, необходимо раскрыть сущность дисциплинарной ответственности ее сотрудников и вопросы ее реализации.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих в нашей стране была установлена постановлением ЦИК и СНК от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик». Этим постановлением предусматривались три вида дисциплинарной ответственности государственных служащих:

– в порядке подчиненности;

– в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы;

– в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих, по общему правилу, должна была наступать только за нарушения обязанностей по службе и служебной дисциплины. Однако для некоторых категорий служащих (прокуроры, сотрудники милиции и др.) дисциплинарная ответственность устанавливалась и за проступки, хотя и не являющиеся нарушениями обязанностей по службе и трудовой дисциплины, но несовместимые с достоинством и назначением должностных лиц этой категории ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей (статья 5 Основ).[242]

Важно отметить, что дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и выступает в качестве основного вида ответственности государственных служащих. Как отмечает В.Д. Сорокин, ей (дисциплинарной ответственности) присущи две основные особенности. Во-первых, она распространяется только на физических лиц. Во-вторых, характерной чертой дисциплинарной ответственности является наличие специальной связи между лицом, совершившим дисциплинарный проступок и лицом, юридически обязанным на этот проступок реагировать.[243]

По мнению А.А. Демина, дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу ее непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом – вышестоящим начальником государственного служащего.[244]

Ю. Н. Старилов высказывается о том, что дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (руководителей, начальников).[245]

Дисциплинарная ответственность является одним из составляющих элементов правового статуса сотрудника прокуратуры и важным средством обеспечения законности и дисциплины.

Согласно статье 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания:

• замечание;

• выговор;

• строгий выговор;

• понижение в классном чине;

• лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

• лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»;

• предупреждение о неполном служебном соответствии;

• увольнение из органов прокуратуры.

В соответствие со статьей 192 Трудового Кодекса РФ за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение по соответствующим основаниям.

Как видно, Закон о прокуратуре предусматривает более широкий круг дисциплинарных взысканий. Это обусловлено спецификой службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Из содержания приведенных дисциплинарных взысканий усматривается, что большинство из них за исключением увольнения, носят моральный характер и оказывают воздействие исключительно на лицо, подвергнутое им.

Общепризнано, что основанием для применения любого вида юридической ответственности является совершение виновным субъектом правонарушения. Основанием для применения мер дисциплинарной ответственности является совершение должностным лицом специфического правонарушения – должностного проступка.

Основанием для привлечения сотрудника прокуратуры к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. В Трудовом кодексе Российской Федерации под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него обязанностей (статья 192).

Рассматривая имеющиеся в юридической литературе подходы[246] к определению понятия дисциплинарного проступка, можно заключить, что дисциплинарный проступок – это не влекущее уголовной ответственности противоправное, виновное действие (бездействие), повлекшее за собой нарушение должностным лицом обязанностей по службе.

На наш взгляд, содержание дисциплинарной ответственности тесно связано с морально-этическими требованиями, предъявляемыми к государственному служащему, к числу которых относится дисциплинированность. Еще в 1888 году Н. О. Куплевасский писал: «Дисциплинарное разбирательство часто не имеет в виду взыскание за проступок, а имеет в виду разрешение спорного вопроса – совместимо ли данное положение служащего лица с обязанностями службы, или же нет. Под дисциплинарными взысканиями разумеются такие, которые налагаются или для того, чтобы направить данное должностное лицо на путь, требуемый его долгом, то есть с целью улучшения его для государственной службы, или же, в крайних случаях, для того, чтобы очистить среду должностных лиц путем удаления из нее лиц, по нравственным качествам непригодных».[247] По справедливому замечанию В. Л. Кулапова и И. Н. Сенякина, дисциплина в отличие от законности содержит требования не только правовых, но и моральных, этических норм.[248] Кроме того, данное положение корреспондируется с частью 2 статьи 3 Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации»,[249] где отмечается, что судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.

Нарушение законности и дисциплины сотрудниками прокуратуры оказывает негативное влияние на эффективность профессиональной деятельности органов прокуратуры, дискредитирует прокуратуру в глазах населения. Поэтому первостепенное значение придается вопросам соблюдения сотрудниками служебной дисциплины и законности, от решения которых во многом зависит степень доверия граждан к данной структуре.

Как уже отмечалось, в качестве одного из видов дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам органов и учреждений прокуратуры является понижение в классном чине.

Классный чин работника прокуратуры характеризует должность и все то, что с нею связано, например, такое существенное условие труда, как оплата. По сути дела, понижение в классном чине ведет к переводу на нижеоплачиваемую работу, которая совершается без согласия работника. Однако, понижение в должности (то есть фактически перевод на другую работу) как средство поддержания дисциплины (в том числе в системе государственной службы) считается в соответствии с международными нормами формой принудительного труда.

Так, в статье 2 Конвенции Международной Организации Труда № 29 «О принудительном или обязательном труде» (Женева, 28 июня 1930 г.) под принудительным или обязательным трудом понимается всякая работа или служба, требуемая от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. Статья 1 Конвенции Международной Организации Труда № 105 «Об упразднении принудительного труда» (Женева, 25 июня 1957 г.) обязывает каждого Члена Международной Организации Труда, ратифицировавшего настоящую Конвенцию, упразднить принудительный или обязательный труд и не прибегать к какой-либо его форме, в том числе в качестве поддержания трудовой дисциплины. Кроме того, в Российской Федерации принудительный труд запрещен Конституцией (пункт 2 статьи 37).

В. Тимофеев, рассматривая вопрос о дисциплинарных наказаниях отмечает, что такая мера как понижение в классном чине, либо совсем не применяется, либо применяется в единичных случаях. Действующие нормативные акты, регламентирующие прохождение службы в прокуратуре, не закрепляют механизма его реализации. Законодательно не закреплено, вправе ли прокурор субъекта Федерации понижать классный чин работника, если он присвоен не его приказом, а приказом Генерального прокурора РФ, также не установлено, на какой срок действует данный вид взыскания, возможно ли его применение к лицу, имеющему самый низший классный чин. Автором предлагается исключить данный вид дисциплинарной ответственности из перечня, приведенного в статье 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», и предусмотреть в качестве дисциплинарного наказания понижение в должности, разработав при этом порядок его применения.[250]

На наш взгляд, можно согласиться с мнением В. Тимофеева об исключении из Закона указанного вида дисциплинарного наказания, поскольку эффективность его применения в действительности сомнительна. Приведенный выше перечень дисциплинарных взысканий способен объективно влиять на регулирование служебных отношений в современных органах и учреждениях прокуратуры, снижение количества проступков. Однако, нам представляется, что нет необходимости законодательно закреплять такой вид дисциплинарной ответственности как понижение в должности, поскольку это противоречит международным нормам.

Рассматривая вопрос о наложении дисциплинарных взысканий, необходимо определить круг должностных лиц, обладающих соответствующими полномочиями. Так, в соответствие со статьей 417 рассматриваемого нами Закона организационно полномочия по привлечению к дисциплинарной ответственности распределены следующим образом. Генеральный прокурор РФ имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме, им определяются полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры и директора научных и образовательных учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за исключением лишения нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации». В соответствие с пунктом 2.1 статьи 417 Закона Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации имеет право налагать дисциплинарные взыскания на работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в полном объеме. Данным лицом определяются полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» в соответствии со статьей 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» допускается за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Лишение названного нагрудного знака допускается только по приказу Генерального прокурора Российской Федерации.

Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность. Как правило, данная их компетенция распространяется на технический персонал прокуратур. Полномочия этих прокуроров по привлечению к дисциплинарной ответственности подчиненных им работников реализуются следующим образом. При обнаружении совершения этими лицами проступка прокурор составляет рапорт, в котором излагает сущность допущенного нарушения с предложением о привлечении к дисциплинарной ответственности. Данный рапорт направляется прокурору субъекта Федерации, к нему могут быть приобщены материалы, подтверждающие совершение дисциплинарного проступка.

Необходимо отметить, что наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры работников, награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть применено только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации, а работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации – с согласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (пункт 5 статьи 417 Закона).

Прокурор, разрешающий вопрос о наложении дисциплинарного взыскания, обязан лично разобраться в совершенном проступке и получить письменное объяснение от совершившего его лица. Дисциплинарные взыскания применяются, когда исчерпаны или, в связи с тяжестью проступка, не могут быть применены другие меры воздействия.[251]

Дисциплинарное взыскание на прокурорского работника налагается непосредственно за обнаружением проступка. Однако, понятие должностного проступка применительно к работникам прокуратуры Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации», к сожалению, не определяет.

При обнаружении дисциплинарного проступка всегда следует определять круг лиц или конкретного работника, ответственного за его совершение. Так, в районной, городской прокуратуре за осуществлением производства предварительного следствия следователями Следственного комитета прокуратуры надзирает оперативный работник, на которого приказом прокурора возложен данный вид надзора. При допущении нарушений следователем по уголовному делу надзирающее лицо обязано своевременно принять меры к их устранению, обязав следователя восполнить пробелы. В случае, если нарушения уголовно-процессуального законодательства вовремя не устранены, в связи с чем были нарушены права и законные интересы участвующих по уголовному делу лиц, то дисциплинарной ответственности подлежит как следователь, так и надзирающее за его деятельностью лицо. В том случае, если следователю неоднократно указывалось на нарушения УПК при производстве следственных действий, давались необходимые указания со стороны надзирающего, а он все это проигнорировал, то в данном случае к дисциплинарной ответственности необходимо привлекать одного следователя Следственного комитета.

Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Не допускается привлечение к дисциплинарной ответственности работника прокуратуры во время его болезни и в период его пребывания в отпуске. Подобное является существенной гарантией прав прокурорских работников.

В соответствие с пунктом 8 статьи 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – двух лет со дня его совершения. В определенных случаях указанные сроки дают возможность избежать дисциплинарной ответственности, затягивание принятия мер дисциплинарного воздействия со стороны руководителя может создать рычаг давления на подчиненного.

Работник, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания. Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

При наложении дисциплинарного взыскания устанавливается форма вины (умысел или неосторожность, прямой или косвенный умысел), а также в чем конкретно выразилось нарушение, тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, а также предшествующее поведение прокурорского работника, его отношение к исполнению должностных обязанностей. В соответствие со статьей 193 ТК РФ за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Согласно положению статьи 194 ТК РФ если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Однако, Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не определяет срок действия дисциплинарного взыскания, а также порядок его досрочного снятия. Путем внесения соответствующих изменений необходимо восполнить существующие пробелы. Также в указанный закон необходимо заложить принцип соразмерности – степень дисциплинарного наказания должна соответствовать тяжести совершенного проступка.

Применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности в системе органов прокуратуры Российской Федерации является важнейшим управленческим решением. От них зависит дальнейшая судьба работников прокуратуры, карьерный рост, моральное и нравственное состояние. Данные меры стимулируют прокурорских работников к улучшению трудовых показателей, выделяют лучших сотрудников и, наоборот, выявляют лиц, не способных надлежащим образом исполнять свои должностные обязанности и порочащих честь прокурорского мундира. С приказами о поощрении и дисциплинарной ответственности, как правило, знакомятся все оперативные сотрудники прокуратуры субъекта Федерации, таким образом, налицо их обличительный характер.

Приказы о дисциплинарной ответственности также носят предупредительный характер, предотвращают совершение тех или иных проступков другими прокурорскими работниками. Приказы о поощрении, в которых изложен положительный опыт по борьбе с теми или иными правонарушениями, по осуществлению определенного вида надзора за исполнением законов способствуют их распространению в других межгоррайпрокуратурах. Кроме того, данные приказы имеют огромное воспитательное воздействие на молодых сотрудников.

С учетом характера задач и функций прокуроров и следователей законодательно установлены специальные правила и гарантии при решении вопроса о привлечении их к уголовной и административной ответственности.

В соответствие с пунктом 1 статьи 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования – все это исключительная компетенция органов прокуратуры. На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности, прежде всего, в целях обеспечения условий для установления объективной истины, нейтрализации их возможного воздействия на ход и результаты расследования. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в установленном законом размере.

Служебное расследование проводится в случае совершения прокурором или следователем административного правонарушения, а также проступка, влекущего применение мер дисциплинарного взыскания. Проверка назначается при наличии заявления или сообщения о совершенном (подготавливаемом) преступлении. Компетентные должностные лица в пределах своих полномочий вправе принять решение о проведении проверки ими служебного расследования и в отношении прокуроров городов и районов, а также приравненных к ним прокуроров, с уведомлением об этом Генерального Прокурора РФ. Решение об этом оформляется письменным указанием конкретному должностному лицу. Кроме того, заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры в пределах своей компетенции вправе поручить, по сообщению о преступлении, совершенном (подготавливаемом) прокурором или следователем, соответствующим правоохранительным органам проведение оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».[255] Такое поручение дается в случае, когда имеются веские основания подозревать соответствующего работника в совершении (приготовлении) преступления и отсутствует иная возможность проверить обоснованность сообщения.

В соответствие со статьей 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении Генерального прокурора Российской Федерации принимается прокурором, на которого в соответствии с федеральным законом о прокуратуре в этом случае возлагается исполнение обязанностей Генерального прокурора Российской Федерации на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда Российской Федерации, принятого по представлению Президента Российской Федерации, о наличии в действиях Генерального прокурора Российской Федерации признаков преступления.

Важной гарантией обеспечения статуса прокурорского работника является норма, закрепленная в пункте 2 статьи 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствие с которой не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Если работник при наличии законных оснований уволен из органов прокуратуры до возбуждения уголовного дела, то решение принимается на общих основаниях в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.[256]