В российской истории период конца XVI – начала XVII веков был отмечен значительным ростом преступности, должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества. Естественное стремление Петра I к ограничению произвола на местах наталкивалось на отсутствие какой-либо законодательной регламентации прав и обязанностей, дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц. Как правило, все служебные наказы основывались не столько на доверии к чиновникам, сколько на убеждении в том, что пресечь поборы практически невозможно и бороться надо только с теми, кто «не по чину берет».[1] Это вызывало насущную потребность в создании государственного органа по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».[2] В очередном указе от 5 марта того же года Правительствующему сенату Петр предписывал «выбрать обер-фискала, человека честного и доброго, из какого чина ни есть», полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности был определены в Указе от 17 марта 1714 года «О фискалах и о их должности и действии».[3] В Указе получила четкое разграничена компетенция оберфискалов, провинциалфискалов, городских низших (рядовых) фискалов. Фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступников непосредственно в Сенате. Вознаграждение ему должно было выплачиваться в размере 1/2 штрафа, наложенного на подсудимого. Если же обвинение не удавалось доказать, то это не только не ставилось в вину фискалу, но даже «досадовать» на него за это запрещалось под угрозой «жестокого наказания».[4] Институт фискалата с первых дней своего существования вызвал всеобщую неприязнь, фискалов часто оскорбляли, били, иногда арестовывали и даже убивали.

Надежды, возлагаемые императором на фискалов, не оправдались в полном объеме. Первым шагом к созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 года, один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору». Немного позже, а именно 27 апреля 1722 года Император издал Указ «О должности генерал-прокурора». В данном документе прокурор ставился над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах … истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял».[5] Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества, предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор Синода, прокуроры коллегий Сената и провинций. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту, обер-прокурору – четвертый, коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой.

Указом Петра I «О должности генерал-прокурора» заложены основы централизации прокуратуры, которые в дальнейшем оказали существенное влияние на формирование служебно-правовых отношений. С момента своего возникновения прокуратура являлась государственным органом. Сущность прокурорской деятельности заключалась в широком осуществлении контрольного начала, воплощаемого в лице монарха.[6] Генерал-прокурору были подчинены все прокуроры в коллегиях и судах. Все нижестоящие прокуроры действовали от его имени, под непосредственным его наблюдением и покровительством, получали наставления и указания. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению Генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же Генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. Проведенный исторический анализ свидетельствует, что никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «из всяких чина», но «лучших».

При Екатерине I сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее Генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В большинстве коллегий были упразднены должности прокуроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выполнять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а занимались больше вопросами делопроизводства. В своей деятельности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета, от надзора за Сенатом они были устранены.[7]

Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. В 1730 году императорским указом восстанавливалась должность Генерал-прокурора. Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого уровня: «…в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают».[8] Прокуратура надворных судов была формально восстановлена в октябре 1730 года. Фактически же на основе этого закона 1 ноября 1730 года Сенат по предложению Ягужинского постановил, что прокурорам надлежит быть «в губерниях», а в начале 1731 года они были назначены, «в губернии» Московскую, Белгородскую, Смоленскую, Новгородскую, Архангельскую и Нижегородскую. Генерал-прокурор и губернские прокуроры за необоснованное, но и не заведомо ложное доношение не подвергались ответственности, но за умышленный ложный донос прокурор подвергался наказанию по принципу талиона. За систематические ошибки на прокурора мог налагаться штраф. За корыстные должностные преступления прокурорам грозила смертная казнь или вечная каторга. Если же выяснится, что «оплошкою просмотрел» какое-либо дело, «то за первую вину на полгода жалованья, а за другую на год вычтено будет, а за третью лишить чина, и половина имения движимого и недвижимого взята будет, и на десять лет на каторжную работу сослан будет».[9]

В результате реформы Сената (1764 год) данный орган был разделен на шесть департаментов. Соответственно, увеличилось и количество обер-прокуроров, за первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал, непосредственно, генерал-прокурор.[10]

Важным этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 1775 года. Она привела к изменениям как организации, так и функций прокуратуры, но сущности и главных задач этого института она не изменила. Организации губернской прокуратуры посвящена глава XXVII «Учреждений для управления губерний» от 7 ноября 1775 года.[11] В связи с изменениями в административно-территориальном устройстве была упразднена только что созданная провинциальная прокуратура, на смену ей приходят губернские и уездные помощники прокурора – стряпчие и прокуроры и стряпчие сословных судов: верховного земского суда, губернского магистрата и верхней расправы. Задачи губернского прокурора и губернских стряпчих устанавливались единые: во-первых, как и раньше, это надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях; во-вторых, защита интересов императорского величества. В соответствии со статьей 77 указанного нормативного акта все прокуроры губерний назначались Сенатом по представлению Генерал-прокурора. Стряпчие также назначались Сенатом, но согласие Генерал-прокурора для этого не требовалось. Исключение составляли уездные стряпчие, которых назначало наместничье правление. Губернскому прокурору присваивался чин шестого класса, уездному стряпчему – одиннадцатого. Губернские стряпчие обязаны были выполнять все указания прокурора, но статья 406 гарантировала им определенную процессуальную независимость: они могли вести дела и без согласия губернского прокурора, однако, они были обязаны выслушать его заключение.

В «Учреждениях для управления губерний» определялось, что в России при наместническом управлении и при судебных палатах создавались должности губернского прокурора и губернских стряпчих и уголовных дел. Такие же должности вводились при верхнем земском суде, при губернском магистрате и верхней расправе. В каждом уезде (округе) учреждалась должность уездного стряпчего. Так, губернский прокурор становился отныне руководителем небольшого коллектива: 3 прокурора, 8 губернских стряпчих и, как правило, не меньшее число уездных. Но его власть по отношению к подчиненным была ограничена и с процессуальной стороны, и с дисциплинарной, так, губернскому прокурору не было предоставлено право не только налагать взыскания на своих подчиненных, но ему даже не рекомендовалось приглашать к себе в губернский город для устных объяснений уездных стряпчих. Взыскания могли налагаться только губернским правлением, а объяснения от уездных стряпчих предлагалось требовать в письменном виде.

Во второй половине XVIII века назначение и служба прокуроров и стряпчих регулировались общими правилами о гражданской службе. Так Ю.М. Горчаковская отмечает, что при уходе прокурора в отпуск его обязанности должен был исполнять тот стряпчий, который старше чином, а при равенстве чинов, кто раньше его получил. Прокуроры и стряпчие увольнялись в отпуск Сенатом по представлению не губернского прокурора, а наместничьего правления. Другим нововведением, существенно повлиявшим на независимость прокуроров, было закрепление их двойного подчинения генерал-прокурору и губернатору.[12]

При Павле I в 1796 году с закрытием верхних земских судов, верхних расправ и губернских магистратов были ликвидированы и все должности стряпчих и прокуроров этих судов. Вскоре были упразднены и должности уездных и губернских стряпчих. Штаты прокуратуры губернии были возвращены в состояние, существовавшее до начала екатерининского царствования.

Во время правления Александра I (1801–1825 гг.) прокуратура была возрождена. С созданием в 1802 году Министерства юстиции министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах.[13] В первой половине XIX века обычным чином губернского прокурора был надворный, реже – коллежский советник (т. е. седьмой-шестой класс), тогда как губернатор был не ниже действительного статского советника (четвертый класс). Разница в чинах имела и чисто материальное выражение. Губернаторы в то время получали жалование –1800 рублей, вице-губернаторы – 1200 рублей, а губернские прокуроры – только 600 рублей в год. П. А. Зайончковский провел анализ социального положения губернских прокуроров на 1 января 1853 года по 52 послужным спискам. Он установил, что прокуроры относились в основном к чинам V–VIII классов. Так, среди них статских советников было 13, коллежских – 15, надворных – 12, коллежских асессоров – 14, коллежских секретарей – 1. Один из прокуроров имел придворное звание камер-юнкера. По возрасту прокуроры были моложе, нежели другие представители губернской администрации: от 20 до 25 лет – 2; от 26 до 30 лет – 14; от 31 до 40 лет – 8; от 41 до 50 лет – 8; от 51 до 55 лет –13; от 56 до 60 лет – 3; от 61 до 65 лет – 4. По сословиям состав прокуроров несколько отличался от других представителей администрации. Так, выходцев из потомственных дворян было 35 человек, или 67,3 %, тогда как, например, среди вице-губернаторов – 88,2 %), из духовного звания и обер-офицерских детей – 5 человек, из купцов – 1, почетных граждан – 2, канцелярских служителей – 1, кантонистов – 1, из ученого звания – 1; 6 принадлежали к разночинцам. Земельной собственностью владели 22 прокурорских работника, или 43,1 %, домами – 7 человек, а 23 прокурора (44,2 %) не имели собственности. Процент помещиков среди прокуроров был меньшим, чем среди других категорий губернской администрации.[14]

Следует отметить, что профессиональный и моральный уровень прокурорского надзора возрастал по мере увеличения в его рядах лиц, получивших высшее юридическое образование. В середине XIX века прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества, более половины прокуроров имели специальное юридическое образование, а лица, получившие высшее и среднее образование, составляли 78,8 %. Основная же масса остальных чиновников не имела даже среднего образования.

В результате исторического анализа С. В. Русаков приходит к выводу, что обер-прокуратура в начале XIX века была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением Генерал-прокурору.[15] Обер-прокуроры управляли канцелярией сената, о неправомерных действиях чиновников за обер-прокурорским столом и обер-секретарей, заведующих каждый особой экспедицией, обер-прокуроры доносили министру юстиции, остальных чинов за упущения по службе подвергали взысканию собственной властью.[16]

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX века. 29 сентября 1862 года в Царском Селе император Александр II утвердил «Основные положения», в которых определялись строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влиянии при принятии ими любого решения.[17] «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей, в соответствии со статьей 48 прокуроры окружных судов и их товарищи утверждались министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты; прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял Генерал-прокурор – министр юстиции. По его представлению именными указами царя назначались обер-прокуроры Сената.

Составной частью судебной реформы 1864 года стало преобразование прокуратуры. В Учреждениях судебных установлений от 20 ноября 1864 года прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора», согласно которому прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений.[18]

Во второй половине XIX века органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания и согласно статье 131 указанного нормативного акта заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров. Государственный совет решил повысить авторитет прокуратуры в империи и установил назначение их высочайшей властью по представлениям министра юстиции (статья 221 Учреждения судебных установлений). Для лиц прокурорского надзора государство требовало как политической благонадежности, так и профессионального опыта, поэтому для занятия этой должности был установлен не только образовательный ценз, но и различные сроки службы по судебному ведомству. Причем, если норма, устанавливающая в качестве ценза высшее юридическое образование, имела альтернативный характер, поскольку, те же должности разрешалось занимать лицам, «доказавшим по службе свои познания по служебной части» (статья 202), то сроки службы устанавливались для всех без исключения чинов прокурорского надзора: для товарища прокурора окружного суда не менее 4 лет; для прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты – не менее 6 лет; для прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора – 8 лет; для обер-прокурора – не менее 12 лет (статья 210). Срок полномочий чинам прокуратуры определен не был.

З.И. Амиров отмечает, что к 90 годамxix века в структуре прокуратуре окончательно сформировались две подсистемы: губернская и судебная прокуратура,[19] подобная организация органов прокуратуры просуществовала до свержения царского режима.

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. В Декрете о суде № 1, принятым СНК 24 ноября 1917 года, отмечалось «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры».[20] Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой.

Для всех регионов страны была типичной ситуация, характеризующаяся последовательным ростом преступности, что создавало почву для разного рода злоупотреблений, нарушений законности. Вот один из подобных примеров: после того, как Екатеринослав заняли части Добровольческой армии, активную работу развернули органы контрразведки «и началось хватание людей на улицах, в вагонах трамваев, в учреждениях…». Были арестованы несколько известных присяжных поверенных и товарищ прокурора окружного суда за то, что «какая-то баба узнала их на улице и сказала казаку, что они при большевиках в каком-то учреждении в чем-то ей отказали». Нередко по таким заявлениям наступала немедленная расправа. Упрощенный порядок судопроизводства в военных и военно-полевых судах нередко приводил к самым вопиющим нарушениям.[21]

По мнению В. Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них – экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культурной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизованное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной власти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение полного единства социалистической, а точнее революционной законности невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление Советской власти обеспечить активность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. К причинам субъективного свойства можно отнести имевшийся в это время юридический нигилизм, отсутствие кадров.[22]

Ю.М. Понихидин отмечает, что переход к нэпу потребовал не только укрепления правовых основ государственной и общественной жизни, но и создания специальных органов надзора за законностью. В период «военного коммунизма» необходимости в таком органе не было, поскольку не существовало права как такового, а законодательство прямо провозглашало подавление классовых противников, использовало террор в качестве цели и средства государственной политики.[23] При обсуждении вопроса о создании прокуратуры в комиссии ВЦИК возникли разногласия об организационных основах строительства прокуратуры. Было решено положить в ее основу принцип двойного подчинения (то есть подчинения местным Советам и центральному отраслевому органу). Однако, В.И. Ленин в своем письме к ЦК РКП(б) «О „двойном“ подчинении и законности» потребовал положить в основу строительства прокуратуры принцип централизации – подчинения прокурорских органов только по вертикали. Свое мнение Ленин обосновывал тем, что прокурорский надзор никакой административной власти не имеет. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия, вопреки каким бы то ни было местным влияниям.[24]

28 мая 1922 года ВЦИК РСФСР утвердил Положение о прокурорском надзоре,[25] в котором принцип централизма был проведен весьма непоследовательно, а ленинские идеи оказались практически не востребованными. Местные прокуроры назначались действительно из центра прокурором республики, но прокурор республики был одновременно наркомом юстиции. Сама же прокуратура учреждалась на правах отдела НКЮ (статья 3). Более того, местные прокуроры были подотчетны не только прокурору республики, но и местным губисполкомам (статья 16).

Сочетание в деятельности прокуратуры двух основных функций (надзора за соблюдением законов и обеспечения правильной постановки борьбы с преступностью) составляло одно из принципиальных отличий ее от дореволюционной российской прокуратуры и прокуратуры других буржуазных стран.[26]

Как уже было отмечено выше, прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции, т. е. возрождалась в качестве одного из составных частей системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ее возглавлял в качестве Прокурора республики нарком юстиции, в непосредственном заведовании которого находился центральный аппарат Прокуратуры республики – отдел прокуратуры НКЮ. Помощников Прокурора республики в отличие от других ответственных работников НКЮ утверждал Президиум ВЦИК. Прокуроры на местах и их помощники назначались и отзывались Прокурором республики, который руководил их деятельностью, давал указания и разъяснения по всем возникающим в их деятельности вопросам. Однако принцип централизованного руководства в системе прокуратуры был выдержан не до конца: статья 8 Положения предусматривала, что прокуроры автономных республик назначались и отзывались ЦИК автономных республик, подчиняясь Прокурору РСФСР по вопросам «общефедерального законодательства».

11 ноября 1922 года IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоустройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (статья 6). 7 июля 1923 года Положение было дополнено главой XII «О государственной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о прокурорском надзоре 1922 года.[27]

23 ноября 1923 года ЦИК СССР утвердил Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик.[28] В Положении определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со статьей 46 Конституции СССР назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. В статье 21 указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят при Верховном Суде. Однако Прокурор Верховного Суда СССР занимал самостоятельное положение.

В составе Верховного Суда СССР, согласно статье 46 Конституции СССР 1924 года, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР, однако правом назначения на эту должность обладал Президиум ВЦИК, т. е. высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР (статья 29). При Прокуроре Верховного Суда СССР состояли два помощника, утверждаемые по его представлению ЦИК СССР: один – по военной прокуратуре, другой – по надзору за ОГПУ. Увольнение и назначение военных прокуроров осуществлялось приказом Прокурора Верховного Суда СССР по представлению прокуроров соответствующих союзных республик. Вопросы организации и деятельности прокуратуры, подчинения и подотчетности в других советских республиках законодательно оформлены примерно в том же плане, что и в РСФСР.[29]

Прокурор Верховного Суда СССР руководил деятельностью всех военных прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. В ноябре 1930 года Прокурору Верховного Суда СССР было передано непосредственное руководство деятельностью прокуроров железнодорожного транспорта. Это было еще одно из важных мероприятий по созданию единого центра прокурорского надзора. Прокурор Верховного Суда получил право вмешиваться по некоторым отраслям надзора в деятельность прокуроров союзных республик, но не объединял всю их деятельность, а тем более не подчинял себе органы прокурорского надзора союзных республик.

С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, все более расширялась их компетенция. На данном этапе возникала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР».[30] Впоследствии Прокуратура Верховного Суда СССР была ликвидирована. Прокурор Союза ССР утверждался ЦИК СССР и был подотчетен ему и его Президиуму. Одновременно он был подотчетен также и СНК СССР. Так в 1933 году в центре была допущена «двойная» ответственность прокуратуры. Но это в значительной мере обеспечивало Прокуратуре СССР независимость от каких-либо государственных органов. Однако, организацией Прокуратуры Союза СССР еще не была завершена централизация: прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции и в большинстве своем являлись заместителями народных комиссаров юстиции, подчинялись соответствующему народному комиссару, что создавало известную сложность во взаимоотношениях Прокуратуры ССР с прокурорами союзных республик.

Центральные аппараты прокуратуры Союза ССР и прокуратур союзных республик чрезмерно опекали, без необходимости подменяли подчиненных им прокуроров.[31] Сложной оказалась проблема подбора и профессиональной подготовки кадров. Однако, в условиях того времени подобрать отвечающие этим требованиям кадры было весьма сложно. Тем не менее, к концу 1922 года был укомплектован отдел прокуратуры НКЮ, работали все 58 губернских прокуроров. Центральный Комитет партии обязал губернские комитеты партии участвовать в подборе прокурорских кадров. В прокуратуру направлялись лучшие работники из других систем и из партийных органов, коммунисты с юридическим образованием, работавшие не по специальности. Апрельский (1925 год) Пленум ЦК РКП (б) постановил обратить особое внимание на выделение наиболее авторитетных работников в органы прокуратуры, поскольку большая часть прокурорских работников не имела юридического образования.[32]

На XVI съезде партии (1930 год) отмечалось, что подобраны и приступили к работе прокуроры на 60 % из рабочих и на все 100 % с испытанным революционным прошлым.[33] Из этого можно сделать вывод, тогда это были основные критерии при подборе прокурорских кадров. При этом, как отмечает В.Г. Бессарабов, парадокс учреждения Прокуратуры СССР состоял в том, что такие слова говорились немногим более чем за год до того, как были созданы печально известные «двойки» и «тройки».[34]

Л.А. Стешенко и Т.М. Шамба приводят следующие данные о кадрах прокуроров и следователей по стране в целом. Социальный состав: прокуроры – из рабочих 44 %, из служащих 32 %; следователи – из рабочих 27 %, из служащих 36 %. Партийность прокуроров достигала 91 %, следователей – 32 %. Образование у прокуроров: начальное – 64 %, среднее – 24 %, высшее – 12 %. Примерно то же и у следователей: 56, 31, 12 %. Но главное, конечно, было не столько в уровне грамотности и профессиональной квалификации, а в идеологии этих прокурорских работников, ориентированных на беспрекословное выполнение указаний партийных органов, непримиримую борьбу с врагами народа.[35]

Однако эти призывы, судя по всему, помогали не всегда и не в полной мере. В системах прокурорских и особенно судебных органов сохранялся, по сравнению с госбезопасностью, относительный либерализм, а именно: некоторые судьи и прокуроры пытались поступать по закону. В политической юстиции 1937–1939 годах чистки кадров распространились на прокурорскую и судебную систему, нанеся им огромный урон. Около половины всех прокуроров были смещены со своих постов, в отдельных областях РСФСР должности потеряли более 75 % районных прокуроров. На Всесоюзном совещании директоров правовых школ по вопросам улучшения юридического образования в стране, состоявшемся в Москве 21–23 июня 1938 года, в работе которого принимали участие ответственные работники Наркомата юстиции и представители Генеральной прокуратуры Союза ССР отмечалось, что в органах юстиции, суде и прокуратуре количество работников, окончивших правовые школы, составляет всего 30–40 %, очень многие нуждаются в основательной юридической подготовке, поэтому больше внимания должно уделяться организации подготовки квалифицированных юристов.[36]

Исторический анализ свидетельствует, что в начале 30-х годов XIX века на Прокуратуру Союза ССР было возложено осуществление общего руководства прокурорами союзных республик путем направления им указаний; созыва совещаний прокуроров союзных республик по вопросам прокурорской работы; производства обследования и проверок деятельности подчиненных прокуратур; получения регулярных отчетов об их деятельности. Все это вместе с порядком назначения, освобождения и перемещения прокуроров обеспечивало единство и строгую централизацию органов прокуратуры страны.

Лишь Конституция СССР 1936 года последовательно и полно закрепила построение Прокуратуры СССР в виде единой и централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, назначаемым Верховным Советом СССР сроком на семь лет. Были определены также порядок назначения и срок полномочий всех нижестоящих прокуроров.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР.[37]

Для систематической проверки соответствия прокурорских и следственных работников занимаемым ими должностям, выявления и своевременного продвижения их на вышестоящие должности приказом Генерального прокурора СССР № 15 от 24 января 1951 года[38] в органах прокуратуры СССР введена аттестация всех прокурорских и следственных работников. 15 августа 1963 года Генеральный прокурор СССР издал приказ № 67 «О серьезных недостатках в организации работы по аттестованию прокуроров и следователей» и утвердил Инструкцию об аттестовании прокурорских и следственных работников органов прокуратуры СССР.[39] Аттестация работников органов прокуратуры являлась одним из средств улучшения подбора и воспитания кадров. При наличии серьезных недостатков в работе или поведении аттестуемый вызывался на заседание аттестационной комиссии. Аттестационные комиссии создавались в прокуратурах республик, краев и областей, председателями которых являются заместители соответствующих прокуроров. В состав их входили начальники отделов и старшие помощники прокуроров. При рассмотрении аттестации комиссия делала вывод о возможности выдвижения работника на руководящую должность или зачислении его в резерв на выдвижение; о соответствии работника занимаемой должности; о присвоении ему классного чина; о понижении его в должности или освобождении от работы в органах прокуратуры. Комиссия могла также предупредить работника о неполном служебном соответствии.

Большое значение для развития и правовой регламентации службы в органах прокуратуры имело Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 года.[40] В соответствие со статьей 41 Положения прокуратуры союзных республик возглавлялись прокурорами союзных республик, которые назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Прокуроры краев, областей и автономных областей назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет, они имели заместителей, старших помощников и помощников. Прокуроры округов, районов и городов назначались прокурорами союзных республик с утверждения Генерального Прокурора СССР сроком на пять лет, они, в свою очередь, имели заместителей и помощников. Кандидатуры на должности прокуроров округов, городов и районов предварительно обсуждались на заседании Коллегии прокуратуры союзной республики. После истечения пятилетнего срок, работа прокурора округа, района или города проверялась, после чего решался вопрос о возможности назначения его на новый срок. По истечении установленного Конституцией СССР срока пребывания в должностях прокуроров краев, областей, округов, городов и районов прокурор союзной республики высылал Генеральному Прокурору СССР (если он находил это возможным) представление о назначении или утверждении работника в занимаемой должности на новый конституционный срок с обоснованием своего предложения. В представлении обосновывалось предложение об освобождении работника, к нему приобщались материалы, подтверждающие необходимость освобождения от должности и письменное объяснение освобождаемого работника. С этим работником обязательно лично беседовало лицо, представляющее его к освобождению.

Структура и штаты органов прокуратуры устанавливались Генеральным Прокурором СССР в пределах утвержденной численности работников и фонда заработной платы (статья 51 Положения). Общая численность работников органов прокуратуры и фонд их заработной платы определялись Советом Министров СССР.

В соответствие со статьей 53 Положения, прокурорами краев, областей, автономных областей, округов, городов и районов, а также военными прокурорами могли быть назначены лица в возрасте не моложе 25 лет. На должности прокуроров и следователей могли назначаться лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имевшие высшего юридического образования, в отдельных случаях могли быть назначены на должности прокуроров и следователей лишь с разрешения Генерального Прокурора СССР. На практике такие исключения распространялись на лиц, которые успешно обучались на последних курсах заочных и вечерних юридических вузов, работали помощниками прокуроров на общественных началах и положительно характеризовались по деловым и личным качествам.[41] Граждане, оканчивающие высшие юридические учебные заведения, могли быть назначены на должности прокуроров и следователей лишь после прохождения ими годичного стажа по должности следователя районной (городской) прокуратуры или помощника районного (городского) прокурора. Совместительство службы в органах прокуратуры с работой в других учреждениях не допускалось, за исключением научной и преподавательской работы.

Производственная практика проводилась в соответствии с программой производственной практики студентов юридических вузов в органах прокуратуры. Молодые специалисты, окончившие юридические вузы с отрывом от производства, распределялись и направлялись на работу в порядке, установленном Положением о персональном распределении молодых специалистов, оканчивающих высшие и средние специальные учебные заведения, утвержденным приказом министра высшего и среднего специального образования СССР от 11 октября 1963 года № 302.[42] Прокуратуры союзных республик, исходя из потребности в специалистах с высшим юридическим образованием, ежегодно заблаговременно представляли в Госпланы союзных республик и в управление кадров Прокуратуры СССР заявку на необходимое количество молодых специалистов. Прокуратуры республик, краев и областей, где имелись высшие юридические учебные заведения, должны были предварительно изучать деловые и личные качества выпускников вузов, знакомить их с характером работы в органах прокуратуры, оказывать помощь в отборе для работы в органах прокуратуры наиболее подготовленных молодых специалистов, отвечающих повышенным требованиям, предъявляемым к прокурорско-следственным работникам. Молодому специалисту, назначенному стажером, выдавалось удостоверение стажера прокуратуры. В период стажировки молодые специалисты в соответствии с действующими постановлениями правительства получали заработную плату в размере 90 % должностного оклада следователя прокуратуры района. По окончании срока стажировки молодых специалистов проводилась их аттестация.

В соответствие со статьей 56 Положения работникам органов Прокуратуры СССР, в соответствии с занимаемыми ими должностями, присваивались установленные классные чины. Классный чин Действительного государственного советника юстиции присваивался Президиумом Верховного Совета СССР. Классные чины Государственного советника юстиции 1, 2 и 3 классов присваивались Президиумом Верховного Совета СССР по представлению Генерального Прокурора СССР. Другие классные чины присваивались приказом Генерального Прокурора СССР, а классные чины юриста 1, 2, 3 классов и младшего юриста – так же приказами прокуроров союзных республик. Работники органов прокуратуры, которым присвоены классные чины, состояли в них пожизненно. Согласно статье 57 Положения прокурорско-следственные работники, имевшие классные чины, при исполнении служебных обязанностей носили форменную одежду и установленные знаки различия.

В целом, если проанализировать принятое 24 мая 1955 года Положение о прокурорском надзоре в СССР, необходимо отметить, что самостоятельный раздел Положения посвящен структуре органов прокуратуры, порядку назначения и прохождения службы работников прокуратуры.

Важное значение в укреплении трудовой и исполнительской дисциплины в органах прокуратуры имело Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 февраля 1964 года.[43] Прокуроры и следователи поощрялись и награждались за примерное исполнение своего служебного долга, инициативу, оперативность и иные отличия по службе, способствовавшие усилению прокурорского надзора, раскрытию и предупреждению преступлений, укреплению социалистической законности. Допускалось применение следующих мер поощрения: а) благодарность, б) поощрение денежной премией и награждение ценным подарком, в) повышение в классном чине, г) награждение Почетной грамотой Центрального Комитета профсоюза работников государственных учреждений и Генерального Прокурора СССР, д) присвоение почетного звания «Заслуженный юрист», награждение Почетной грамотой и Грамотой Верховного Совета или Президиума Верховного Совета союзной и автономной республики. Допускалось единовременное применение нескольких мер поощрения. В случае необходимости применения к отличившемуся работнику меры поощрения, выходящей за пределы прав руководителя прокуратуры, им вносилось представление вышестоящему прокурору.

Указанным Положением определен порядок дисциплинарной ответственности прокурорских работников. В перечень дисциплинарных взысканий входили: замечание, выговор, строгий выговор, понижение в должности лишения классного чина и понижение в чине, а также увольнение с работы. Дисциплинарные взыскания к прокурору или следователю применялись за нарушение обязанностей по службе и за порочащие поступки. Генеральный Прокурор СССР пользовался дисциплинарными правами в полном объеме, за исключением лишения чина и понижения в чине лица, классные чины которым присвоены Президиумом Верховного Совета СССР. Прокуроры автономных республик, краев и областей на подчиненных им прокуроров и следователей могли налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, понижения в должности и увольнения с работы лиц, входящих в их номенклатуру. Прокуроры округов, городов и районов имели право войти с представлением к вышестоящему прокурору о наложении взыскания на подчиненных им работников. За один и тот же проступок могло быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное взыскание налагалось непосредственно после обнаружения проступка. При назначении служебной проверки взыскание могло быть наложено и через некоторое время, но не позже одного месяца со дня установления факта совершения проступка.

Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций советского государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько уделила Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава (глава XXI, статьи 164–168).

Конституция СССР 1977 года, по существу закрепила те же положения, что и ранее действующая Конституция (порядок назначения и сроки полномочий прокуроров, принцип независимости).[44] Новая Конституция признала необходимым урегулировать организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Законом о прокуратуре СССР (статья 168).

На наш взгляд, с принятием 30 ноября 1979 года Закона «О прокуратуре СССР»[45] законодательство о прокуратуре было поднято на самый высокий уровень: Закон был принят Верховным Советом СССР, в то время как Положение о прокурорском надзоре от 24 мая 1955 года было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР.

В Законе «О прокуратуре СССР» было закреплено, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим (статья 4). Генеральный прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР, ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. В соответствие со статьей 7 указанного Закона прокуроры союзных республик, автономных республик, краев, областей и автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР. В соответствие со статьей 8 Закона срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров составлял пять лет. Статья 20 Закона определяла требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей. Так, прокурорами и следователями прокуратуры назначались граждане СССР, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми политическими, деловыми и моральными качествами. Лица, окончившие высшие юридические учебные заведения и не имеющие опыта практической работы по специальности, проходили в органах прокуратуры стажировку в течение года. На должности прокуроров союзных республик, автономных республик, краев, областей, городов, автономных областей, автономных округов, а также районных, городских, военных, транспортных и других прокуроров назначались лица не моложе 25 лет. Работники прокуратуры подлежали аттестации, порядок прохождения которой определялся Генеральным прокурором СССР. Совместительство службы в органах прокуратуры с работой на предприятиях, в учреждениях или организациях не допускалось, за исключением научной или педагогической деятельности. Прокурорским работникам, включая сотрудников научных учреждений и учебных заведений прокуратуры, присваивались в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. Так, классный чин действительного государственного советника юстиции, а также классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3 классов присваиваются Указом Президиума Верховного Совета СССР. Другие классные чины присваивались приказом Генерального прокурора СССР (статья 21). В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя – от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР.

Децентрализация органов прокуратуры наступила после распада Союза ССР. С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 года. В начале 90-х годов прошлого столетия, как отмечает Л. И. Басков, в центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. Существенно уменьшились авторитет и влияние органов прокуратуры, понизился уровень профессионализма и квалификации прокуроров и следователей. Значительно ухудшилось качество раскрываемости и расследования преступлений.[46]

Результаты проведенного исторического анализа позволяют сделать вывод о том, что служба в органах прокуратуры – исторически сформировавшийся институт. Органы прокуратуры, их функционирование целиком и полностью зависели от воли и авторитета правящей власти, они являлись своеобразным ее продолжением, оружием в борьбе с неугодными и способствовали ее укреплению. Учреждение прокуратуры в 1722 году было закономерным явлением, Петр I возлагал на этот орган большие надежды. Ее появление объективно было обусловлено необходимостью искоренения должностных преступлений и проступков, наблюдением за единообразным и точным исполнением закона во всех государственных учреждениях. Независимость прокуратуры от кого-либо кроме императора берет свое начало с момента ее создания. Служба в органах прокуратуры формировалась вместе с законодательством о прокуратуре, с момента ее образования она была государственной, все прокуроры состояли на «государевой службе», занимали в соответствии с «Табелем о рангах…» государственные должности. Чем шире было ее нормативное выражение, тем подробнее регламентировались служебно-правовые отношения. Требования к лицам прокурорского надзора, их деловым и личностным качествам предъявлялись исключительно монархами, которые и давали оценку деятельности своих ставленников. Исторически оценивая личности генерал-прокуроров, в большинстве случаев можно сделать вывод об их честности, справедливости, образованности, непреклонности в принятии решений. С момента возникновения служба в прокуратуре являлась особым видом государственной службы. Вместе с тем, отсутствие четкой правовой регламентации служебно-правовых отношений порождали такие пороки, как формализм, взяточничество, волокита, а порой даже и произвол. Основы законности в России были заложены только демократическими реформами 60-х годов XIX века, в результате которых была сформирована принципиально новая прокуратура. На наш взгляд, основные принципы деятельности органов прокуратуры дореволюционной России и службы прокурорских чинов, такие как единство, централизация и независимость нашли свое законодательное отражение в современных нормативных актах, регулирующих деятельность прокуратуры.

Органом, верно служащим самодержавию, прокуратура России продолжала оставаться вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 году. На начальных стадиях своего становления Советская власть не нуждалась в едином централизованном органе, основной задачей которого являлось бы обеспечение единой законности в стране, эти функции выполняли иные структуры, органы прокуратуры для выполнения указанных задач были воссозданы лишь в 1922 году. С развитием советского законодательства содержание службы в прокуратуре расширилось, постепенно она стала регулироваться нормами трудового и административного права.

Вместе с тем, служба в советской прокуратуре имела ряд негативных тенденций. Несмотря на законодательно закрепленную централизацию, органы прокуратуры не получили независимости от партийных органов. Практически на всех этапах своего развития надзорный орган нуждался в квалифицированных работниках, правовой статус сотрудника прокуратуры, не получил надлежащей правовой регламентации. К положительным сторонам службы в советской прокуратуре можно отнести следующие. Благодаря значительному законодательному вниманию работники советской прокуратуры пользовались авторитетом, практическая реализация нормативной базы, регламентирующей деятельность прокурорских органов, позволяла объективно бороться с преступлениями и правонарушениями в различных сферах хозяйственной деятельности. Общие положения о службе, содержащиеся в законодательстве о прокуратуре, расширялись и конкретизировались в нормативных актах Генерального Прокурора СССР, эта тенденция сохранилась до настоящего времени. Генеральная прокуратура ориентировала нижестоящие прокуратуры на формирование профессионального кадрового состава, законодательное закрепление получили прохождение стажировки и аттестация работников.

На наш взгляд, развитию законодательства о службе в прокуратуре во многом способствовали происходившие в России политические изменения, этот орган подвергался реформированию наряду с другими государственными учреждениями.

Формированию прокурорского кадрового состава во многом способствовала историческая и социальная обстановка, с ее учетом принимались кадровые решения и создавалась правовая база для регламентации отдельных ее направлений. Проведенный анализ показывает, что содержание службы многократно менялось, в сформированной советской прокуратуре просматриваются основные черты прокуратуры, функционирующей в конце XIX начале XX веков. Правовая регламентация служебных отношений и принципов государственной службы в современной прокуратуре берут свое начало в законодательстве о прокуратуре СССР. Вместе с тем, служебно-правовые отношения в российской прокуратуре, сформированные, как уже отмечалось, на основе опыта царской и советской прокуратуры, также нуждаются в дальнейшем реформировании.

Большинство проблем в современной России берут свое начало в некачественном функционировании государственного аппарата, ненадлежащем и безграмотном выполнении служащими всех категорий своих должностных обязанностей. Поэтому первостепенной задачей является определение всех признаков работоспособности государственных органов, создание условий и стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государственных полномочий, изучения путей совершенствования служебно-правовых отношений. В связи с этим важной научной и практической проблемой в настоящее время является формирование в прокуратуре как в особом государственном органе компетентного прокурорско-следственного аппарата, организация его эффективного функционирования.

В 90-х годах прошлого столетия распространилось мнение, «…что в жизни бюрократов нет никакого смысла, она почти целиком построена на потребительстве и на создании помех в жизни активных людей».[47] А.А. Гришковец называл советскую государственную службу «исполкомовско-министерской службой».[48] Подобное свидетельствует о негативном отношении к службе в недалеком прошлом, несомненно, некоторые подобные черты присутствовали и в службе в органах прокуратуры.

Рассмотрение службы сегодня невозможно без исследования ее теоретико-правовых основ.

Так, толковый словарь Ожегова С.И. определяет понятие «служить» как делать что-нибудь, для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь».[49]

В современной юриспруденции к изучению этого вопроса в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально-значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома.[50] В. М. Манохин дает следующую дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.[51] Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства – законодательства о службе, высказывается о необходимости разработки служебного права.[52]

Необходимо отметить, что о важности института государственной службы свидетельствует значительное количество научных работ, в которых раскрыты ее административно-правовые, социальные и психологические аспекты.[53]

Термин «государственная служба» имеет много значений, как в социальном, так и правовом плане. По мнению видного русского государствоведа Н.М. Коркунова, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.[54] С развитием в нашем обществе юридических наук ее содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих.[55] Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.[56] Более сокращенное определение предлагает И.А. Василенко – под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.[57]

Н.М. Конин отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и осуществления ими функций включает в себя несколько этапов: во-первых, государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма, специализирующиеся на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти); во-вторых, определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма; в-третьих, формирует (создает) каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма и, наконец, в четвертых, организует работу личного состава – служащих всех органов государственного аппарата. Как правовой институт, государственная служба включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий.[58]

Представляет интерес мнение А.Ф. Ноздрачева, который определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени.[59]

В научной литературе имеются различные классификации государственной службы, при этом служба в прокуратуре выделяется отдельно. Так, в соответствие с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. Известный ученый-административист Ю.Н. Старилов полагает, что за этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной. Если следовать логике законодателя, то прокуроры – это «другие» лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов и занимающие государственные должности категории «А». Сотрудники прокуратуры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, замещающим государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В».[60]

Н.М. Конин предлагает ее разделение по сферам, отраслям, и видам государственной деятельности, выделяя при этом военную службу, службу в органах внутренних дел, государственную налоговую службу, службу в таможенных органах, службу в органах и учреждениях прокуратуры, службу судебных приставов, служебную деятельность государственных нотариусов и служебную деятельность аудиторов счетной палаты.[61] На наш взгляд, перечень приведенных автором видов федеральной государственной службы является неполным, данная классификация не охватывает всего многообразия государственных органов. За ее рамками остается федеральная антимонопольная служба, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, федеральная служба в Роснауке, и многие другие виды.

Более удачной представляется позиция В.М. Манохина, который выделяет следующие виды государственной службы:

– федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания – службу в аппарате высшей, законодательной государственной власти;

– федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти – в аппаратах Правительства, федеральных министерств и ведомств;

– федеральная государственная служба всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации;

– федеральная государственная служба в системе органов прокуратуры РФ;

– федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов – Счетной палаты Федерального Собрания, Контрольного управления администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов.[62]

В юридической литературе высказывается мнение о необходимости дифференциации федеральной государственной службы на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу.[63] В соответствие со статьей 2 Федерального Закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[64] система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы как государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.

Как отмечает Н.М. Конин, государственная служба представляет собой межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, финансового гражданского, трудового и даже уголовного. Однако, в большей своей организационной части служба есть важнейший административно-правовой институт.[65]

Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации невозможно без установления места данного органа в системе государственных органов власти. От принадлежности к тем или иным органам зависит само содержание службы в них. Определение места органов прокуратуры в системе властных структур имеет решающее значение для перспектив развития и совершенствования служебно-правовых отношений. Выясним соотношение прокуратуры с конституционно установленным ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Прокуратура и законодательная власть. Как отмечает М.С. Шалумов, законодательная ветвь государственной власти олицетворяет собой одно из величайших достижений общественного развития. Она является важнейшей формой представительной демократии.[66] В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на пять лет. Государственная Дума не участвует в решении вопросов о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора, отсутствует норма, устанавливающая подотчетность Генерального прокурора Думе. Статья 13 Закона устанавливает, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Согласно статьи 17 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» руководитель прокурорской системы назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей. Они назначаются без какого-либо согласования.

В соответствие со статьей 12 указанного закона Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Этот доклад не представляет собой отчет о ее деятельности. Прокуратура не принимает законы, как уже отмечалось, она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации (а не от имени или по поручению Федерального Собрания либо Президента) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны. Федеральное Собрание не выбирает направление деятельности прокуратуры. Соблюдение Конституции и исполнение федеральных законов органами власти субъектов Федерации также входит в предмет прокурорского надзора. Генеральный прокурор издает приказы и распоряжения исключительно по вопросам деятельности возглавляемого органа.

Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют какие-либо основания для выдвижения доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной власти.

Прокуратура и исполнительная власть. В аспекте анализа можно отметить мнение И. А. Полянского, определяющего исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата органов государственного управления общей компетенции, деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни.[67] Административно-властный характер полномочий прокуроров при осуществлении надзорных функций в определенной мере способствует формированию у ряда ученых взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти, который должен входить в ее структуру на правах самостоятельного ведомства либо в рамках министерства юстиции. В частности, Д. Д. Семенчуков отмечает, что прокуратура России в современный период имеет все признаки индивидуального органа исполнительной власти, начиная от организационной структуры построения и заканчивая реализацией властно-распорядительных полномочий.[68] По мнению Н.В. Федорова, в дореволюционной России и в большинстве зарубежных стран прокуратура была и является структурным элементом исполнительной власти.[69] М. С. Шалумов, не соглашаясь с ним, пишет, что в этих странах прокуратура выполняет преимущественно функцию уголовного преследования, выступает в качестве органа обвинительной власти, в то время как в Российской Федерации и ряде других стран основной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Само количество стран, в которых прокуроры входят в систему министерства юстиции, нельзя отнести к большинству. Кроме того, в царской России вообще не существовало разделения властей, и прокуратура при министерстве юстиции выполняла роль «ока» самодержавия, соединявшего в себе все формы государственной власти.[70]

Отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти основывается, в ряде случаев, на расширительном толковании самого содержания понятия «исполнительная власть». К примеру, А.Ф. Малый круг органов, осуществляющих исполнительную власть, определяет так: «Органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к числу органов, исполняющих законы», то есть призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. К последним автор относит избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, организационно не входящие в систему органов исполнительной власти, поскольку «они наделяются не совпадающими по своему содержанию полномочиями, которые могут быть подразделены на президентские (президентская власть), правительственные (правительственная власть), надзорные (прокурорская власть), по формированию органов (избирательная власть) и т. д. Такой подход к пониманию содержания исполнительной власти снимает проблему поиска ответа на вопрос о месте, например, избирательных комиссий, органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации с точки зрения разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную».[71]

Существует также взгляд на прокуратуру как на особый вид исполнительной власти. По мнению С.А. Осипяна, это «самостоятельная, не входящая в правительственную систему разновидность исполнительной власти, которая, взаимодействуя со всеми ветвями власти, осуществляет свои полномочия независимо от них». В то же время прокуратура и исполнительные органы, «в известной мере осуществляющие контрольную деятельность, в определенной мере логически связаны одной целью – обеспечения законности и правопорядка, борьбы с преступностью». Отсюда автор делает вывод о том, что прокуратура, «не являясь исполнительной властью в чистом виде, выступает вместе с этой властью как самостоятельный государственный механизм, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью».[72]

На наш взгляд, приведенные выше точки зрения на прокуратуру как элемент или особый вид исполнительной власти представляются неверными, поскольку в соответствии со статьей 21 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти поднадзорны органам прокуратуры. Прокурорские работники не занимаются управлением государственными делами, не принимают никаких управленческих решений в отношение широкого круга лиц. Правоприменительная деятельность органов прокуратуры не является формой государственного управления. Следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной власти.

Необходимо отметить, что в ноябре-декабре 1998 года и январе 1999 года по разработанной управлением правового обеспечения и согласованной с руководством Генеральной прокуратуры и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ методике были изучены проблемы определения места прокуратуры в политической системе российского общества. В ходе исследования в 17-и субъектах РФ проведено анкетирование депутатов законодательных органов, глав администраций и работников администраций городов и районов, работников контрольных органов, судей, сотрудников МВД, ФСБ, работников таможенных органов, прокуратуры. Всего в анкетировании приняло участие 2456 респондентов, в том числе 719 работников прокуратуры, при этом 73 % опрошенных имели высшее юридическое образование. Оно проводилось на добровольной основе, по принципу анонимности заполнения опросного листа. Результаты исследования показали, что 13,8 % полностью поддержали мнение о том, что прокуратура является органом исполнительной власти, 17,6 % частично разделили это мнение, 62,4 % полностью не согласны с такой позицией. Работники прокуратуры высказались по этому вопросу следующим образом: «полностью не поддерживаю» – 78,7 %, только 6 % «полностью поддерживаю», 14,3 % – частично «за».[73]

Судебная власть и прокуратура. Единственная посвященная прокуратуре статья 129 Конституции находится в главе 7 «Судебная власть». Подобное содержит некий намек на место прокуратуры в системе органов государственной власти.

Как определяет В.А. Лазарева, «судебная власть есть исключительное правомочие специальных органов государства, состоящее в рассмотрении и разрешении в особой процессуальной форме социальных конфликтов правового характера».[74] Конституция устанавливает, что судебная власть реализуется в форме правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (часть 1 статьи 11, части 1 и 2 статьи 118). Отсюда следует, что никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть и, соответственно, составлять ее структурные элементы. Тем не менее, в юридической литературе высказывается и противоположная точка зрения. Так, В. Б. Алексеев и К. Е. Колибаб, полагая, что понятие судебной власти не ограничивается органами, осуществляющими правосудие, а включает и иные ее формы, такие, как прокуратура, отмечают при этом, что «полномочия прокуратуры во многом выходят за рамки судебной власти, но отделять ее от судебной власти, когда конкретными мерами прокуратуры обеспечивается восстановление законности и пресекаются нарушения правопорядка, было бы также неправильным». Авторы обосновывают идею о том, что прокуратура как универсальный орган государственного контроля обеспечивает реализацию соответствующих функций власти судебной, а вне прокурорского надзора эти функции вообще остались бы лишь благими пожеланиями и декларациями. Указанные ученые выделяют признаки, объединяющие прокуратуру и суд, такие как общность целей деятельности в судопроизводстве, взаимодополнение и взаимосвязь в процессе их деятельности и социальном предназначении в обеспечении законности и правопорядка, единство гарантий, обеспечивающих их самостоятельность и независимость при выполнении задач о защите интересов человека и гражданина.[75]

Однако, рассматривать прокуратуру в системе органов судебной власти, на наш взгляд, было бы неправильным. В компетенцию органов прокуратуры не входит назначение уголовного или административного наказания, прокурор является одним из инициаторов возбуждения судебных стадий уголовного, гражданского, арбитражного процесса. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества игосударства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы прокуратуры не относятся к законодательной, исполнительной, судебной ветвям власти и представляют собой отдельно стоящий государственный орган, который имеет свои специфические цели и задачи, предназначение и организационную структуру.

Возможность существования наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти в качестве четвертой еще и контрольной (контрольно-надзорной) властирассматривалась В.Е. Чиркиным, который к носителям этой ветви государственной власти относит высшие органы государства особого рода, независимые в осуществлении своих функций, организационно обособленные, обладающие специфическими полномочиями и неограниченной сферой их применения. Органы контрольной власти занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел, о результатах своей работы они докладывают другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям.[76] Ю.В. Кореневский также высказался о том, что теоретически возможно выделение контрольной власти, не совпадающей с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура.[77]

На наш взгляд, сейчас рассматривать прокуратуру Российской Федерации в качестве четвертой надзорной власти было бы преждевременно. В современных социально-экономических условиях единственным органом, который мог бы обеспечить верховенство закона в нашей стране, является прокуратура. Место, отведенное ей в Конституции РФ, недостаточно, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в значительной степени устарел и не отвечает требованиям нового времени. Прокуратура, не относясь к законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, не представляя собой какую-либо иную самостоятельную ветвь государственной власти, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, определяемую историческими традициями и опытом, уровнем функционирования правовых институтов и выполнения ими своих правоохранительных задач, потребностям развития общества.

Прокуратура является необходимым элементом, способствующим своей надзорной, процессуальной, координационной и иной деятельностью функционированию каждой ветви государственной власти в рамках определенных законом полномочий, и одновременно их взаимодействию на основе обеспечения единства законности на всей территории Российской Федерации. Таким образом, прокуратура Российской Федерации является отдельно стоящим федеральным государственным органом и, следовательно, служба в органах прокуратуры являет собой особый вид федеральной государственной службы, имеющей свои специфические черты.

Роль прокуратуры в российском обществе в настоящее время возрастает, данный орган стал востребованным, выступает проводником государственной воли, гарантом законности и правопорядка. Не вызывает сомнений ее уникальность в системе органов государственной власти. Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, ее функций в современный период, ее правового статуса, организационного построения и деятельности.

Необходимо отметить, что конституционный статус составляет важную часть правового статуса прокуратуры. Он включает в себя конституционные нормы о деятельности прокуратуры, закрепление в них места, роли и назначения органов прокуратуры в механизме разделения и взаимодействия властей, полномочия по реализации возложенных Конституцией РФ функций. Специально прокуратуре посвящена лишь одна статья Конституции РФ – сто двадцать девятая. Данная статья закрепляет следующие элементы конституционного статуса прокуратуры:

– организационную структуру прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору (часть 1);

– порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора (часть 2);

– порядок назначения прокуроров субъектов Федерации (часть 3);

– порядок назначения иных прокуроров (часть 4);

– уровень правового регулирования деятельности прокуратуры (часть 5).

Кроме названной статьи, в Конституции РФ содержится еще ряд норм, образующих вместе со статьей 129 основу конституционного статуса прокуратуры и корреспондирующихся с нормами этой статьи: правовое регулирование деятельности прокуратуры находится в исключительном ведении федеральной власти (пункт «о» статьи 71); кадровые вопросы в органах прокуратуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «л» части 1 статьи 72); по существу, действие данной нормы распространяется лишь на один кадровый вопрос – о назначении прокуроров субъектов Федерации по согласованию с ее субъектами; представление Совету Федерации кандидатуры Генерального прокурора и внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Президента (пункт «е» статьи 83); назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Совета Федерации (пункт «з» части 1 статьи 102); постановка перед соответствующей палатой Федерального Собрания вопроса о лишении неприкосновенности депутатов Федерального Собрания возлагается на Генерального прокурора, который вносит в палату представление (часть 2 статьи 98).

Из изложенного видно, что конституционное регулирование статуса прокуратуры ограничено лишь вопросами организационного характера (за исключением вопроса о лишении депутата неприкосновенности, носящего процессуальный характер) и не затрагивает принципиальных моментов, связанных с определением места, роли и назначения прокуратуры в Российском государстве.

Служащие прокуратуры, выполняя свои профессиональные обязанности, направленные на обеспечение защиты законных прав и интересов граждан и общества, применяют предусмотренные законодательством меры воздействия к нарушителям законов, к устранению допущенных нарушений. Таким образом, их деятельность оказывается непосредственно обращенной к конкретным лицам, как к тем, которые пострадали (претерпели) от правонарушения, так и к тем, которые виновны в их совершении. Поэтому, она справедливо может рассматриваться как служебная. Осуществляя свои полномочия по защите и восстановлению чьих-либо нарушенных прав, работники прокуратуры реализуют прежде всего волю государства. Так, в пункте 1 статьи 1 Федерального Закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[78] закреплено, что прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Важно подчеркнуть, что в части 1 статьи 40 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.

По нашему мнению, федеральную государственную службу в органах прокуратуры необходимо отнести к правоохранительной. Так, в статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано понятие правоохранительной службы – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Деятельность органов прокуратуры, безусловно, по своей сути является правоохранительной, поскольку они осуществляют надзор за точным исполнением законов в России, принимают необходимые правовые меры, направленные на защиту интересов государства, общества и граждан.

В Законе о прокуратуре не содержится базового понятия службы в органах и учреждениях прокуратуры. Поэтому нам представляется возможным на основе проведенного выше анализа предложить следующее определение. Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации – профессиональная правоохранительная деятельность служащих органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, направленная на обеспечение верховенства законности, соблюдение прав и законных интересов граждан, общества и государства.

Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры невозможно без определения круга правовых источников, регламентирующих ее содержание.

Так, нормативно-правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления непосредственной компетенции) являются следующие законодательные и иные нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации, в статье 129 которой отмечено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В указанной статье также определен порядок назначения руководителей прокуратуры.

2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в частности, раздел V которого непосредственно посвящен службе и кадрам прокуратуры.

3. Иные федеральные законы, регламентирующие отдельные аспекты служебной деятельности прокурорских работников. В статье 40 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом.

4. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие служебно-правовые отношения в органах и учреждениях прокуратуры, имеющие важное значение. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 30 июня 1997 года № 659 об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации,[79] Указ Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 879 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, и системы денежного довольствия военнослужащих, замещающих отдельные воинские должности в Главной военной прокуратуре».[80]

5. Постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие отношения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры. Примером могут служить Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2004 года № 839 об утверждении Правил проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, внутреннем водном (речном), морском и воздушном транспорте,[81] Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 года № 242 «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями».[82]

6. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с прохождением службы. (Приказ Генерального прокурора РФ от 12 августа 1999 года № 642-к об утверждении Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста.[83] Регламент Главной военной прокуратуры, утвержденный приказом Генерального прокурора РФ от 21 марта 2003 года № 57[84]).

7. Приказы прокуроров субъектов Федерации, так называемые локальные нормотворческие документы, регулирующие служебные отношения внутри соответствующей структуры прокуратур. (Положение о дежурной службе прокуратуры Саратовской области, утвержденное Приказом прокурора Саратовской области от 24 апреля 2006 года[85]).

8. Приказы руководителей межгоррайпрокуратур, которые в пределах своих полномочий принимают на работу, увольняют технический персонал, предоставляют им очередной отпуск.

Вместе с тем, в части 1 статьи 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако, данный нормативный акт, согласно статьи 72 Федерального Закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[86] признан утратившим силу. Необходимых изменений в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» до сих пор не внесено. Подобное свидетельствует о недостаточном внимании законодателя к указанным вопросам. А.А. Живайкин отмечает, что каждый закон должен приниматься с учетом всех особенностей правовых отношений в конкретной отрасли, максимально юридически ее охватывать. Любой правовой акт должен быть стабильным по своей сущности и действовать до тех пор, пока общественная потребность в регулируемых им положениях не отпадет.[87] И. Н. Сенякин полагает, что правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю.[88] Указанная ссылка на норму закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержала каких-либо значимых положений, в ней отмечалось, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего Федерального закона, ни о каком правовом положении и условиях прохождения службы в ней речь не шла. Вопрос о законодательном закреплении правового положения и условий службы прокурорских работников в настоящее время остается открытым.

На наш взгляд, нет необходимости в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» ссылаться на иные законы. Данный закон должен быть единым базовым документом, содержащим в себе все основные аспекты организации и прохождения службы в данных органах. Поэтому представляется необходимым исключить из статьи 40 отмеченную норму. На сегодняшний день с учетом происходящего реформирования государственных органов, развития законодательства о государственной службе отсутствие нормативного закрепления правового положения и условий службы прокурорских работников является существенным законодательным пробелом.

Рассмотрение вопроса о государственной службе невозможно без раскрытия понятия государственного служащего. Служба и служащий тесно взаимосвязаны.

По мнению Ю.Н. Старилова, государственный служащий в широком понимании – это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Государственный служащий – это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.

В узком понимании государственный служащий – это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).[89]

Д.Н. Бахрах предлагает всеохватывающее понятие, по его мнению служащий – это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание. Все служащие являются профессионалами управления или социально-культурного обслуживания.[90]

Ю.А. Тихомиров дает следующее определение: федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.[91]

Н.М. Конин утверждает, что государственные служащие – граждане России, исполняющие профессиональные обязанности по занимаемым должностям государственной службы и получающие за это денежное вознаграждение из государственного бюджета.[92]

На наш взгляд, позиция Н. М. Конина представляется наиболее удачной. По мнению М. В. Баглая, под гражданством понимается правовая принадлежность лица к данному государству, т. е. признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта конституционно-правовых отношений.[93] Иными словами, гражданство – устойчивая правовая связь между человеком и государством. В.М. Манохин подчеркивает, что государственный служащий действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению государства и от его имени.[94] Таким образом, Российская Федерация поручает осуществлять государственные полномочия от своего имени только ее гражданам.

Рассмотрение вопроса о государственном служащем тесно связано с должностью, которую он занимает. Должность – это материально-правовая основа государственной службы как специальной профессиональной деятельности государственных служащих.[95]

В статье 1 ныне утратившего силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Как видим, данное определение не раскрывало суть самого понятия «должность» которое должно рассматриваться прежде всего как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата, поскольку в ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа.

Ю.Н. Старилов рассматривает понятие «государственный служащий» в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это «слуга» государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий – продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий – особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие – должностные лица – несут ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы). Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность – это его «рабочее» (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти.[96]

Как уже отмечалось выше, служба в органах и учреждениях прокуратуры относится к видам федеральной государственной службы. Из этого можно сделать справедливый вывод о том, что служащие прокуратуры являются федеральными государственными служащими. В статье 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации указано, что прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы.

Необходимо подчеркнуть, что должность Генерального прокурора РФ установлена Конституцией Российской Федерации, она присутствует в Сводном перечне государственных должностей РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации».[97] В приложении 16 к Указу Президента РФ «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 года № 981[98] в категорию «В» включены должности в аппарате Генеральной прокуратуры и нижестоящих прокуратур – начальника управления, отдела, их заместителей, консультанта, специалистов. В отношении остальных прокурорских работников следует констатировать отсутствие законодательного закрепления должностей государственной службы, предусмотренных для них Законом о прокуратуре РФ – прокуроров, их заместителей, помощников и других.

В соответствие со статьей 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры, за исключением штата и структуры системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Рассматривая организацию и функционирование современных органов прокуратуры, всех лиц, работающих в них, можно разделить на три группы:

1) оперативные работники (прокуроры, их заместители, помощники, иные лица, осуществляющие предусмотренную законодательством деятельность по обеспечению верховенства законности, соблюдению законных прав человека и гражданина, общества и государства);

2) государственные гражданские служащие (бухгалтера, специалисты, архивариусы, а также иные лица, деятельность которых не является правоохранительной);

3) иные лица, не являющиеся государственными служащими (водители, лифтеры, работники столовых, кладовщики).

В рамках настоящего диссертационного исследования мы рассмотрим административно-правовое регулирование службы оперативных работников органов и учреждений прокуратуры, представляющее, на наш взгляд, наибольший интерес как с практической, так и с теоретической точки зрения.

В статье 18 Закона о прокуратуре отмечено, что прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации. Прокуроры городов с районным делением (статья 19 Закона) руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. В соответствие с Положением о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации служащим прокуратуры присваиваются классные чины.

Необходимо отметить, что новшеством в законодательстве о прокуратуре является создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Так, Федеральным законом от 5 июня 2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный Кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“[99] рассматриваемый нами нормативный акт дополнен статьей 201, в соответствие с которой Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве. Следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации проводят предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции. Данный орган возглавляет Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Кроме того, Председатель Следственного комитета в пределах установленных штатной численности и фонда оплаты труда работников (сотрудников) Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и его структурных подразделений утверждает их структуру и штатное расписание, а также определяет полномочия структурных подразделений. Работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации являются прокурорскими работниками.

В соответствие с Указом Президента РФ от 1 августа 2007 года № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации»,[100] изданным в соответствии со статьей 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлена общая штатная численность органов прокуратуры Российской Федерации в количестве 58 521 единицы, в том числе предельная штатная численность системы Следственного комитета в количестве 16 656 единиц (без военнослужащих и гражданского персонала военных следственных органов Следственного комитета), включая руководителей следственных органов Следственного комитета в количестве 3500 единиц.

Результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что в действующих нормативно-правовых актах России законодательно не определено понятие «государственный служащий». К сожалению, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит понятия «сотрудника прокуратуры», «прокурорского работника», «служащего прокуратуры».

Подводя итоги, можно сформулировать следующее общее определение. Служащий органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации – гражданин Российской Федерации, замещающий в установленном порядке включенную в штат должность в системе органов и учреждений прокуратуры РФ, имеющий классный чин, осуществляющий от имени государства правоохранительную деятельность и предоставленные ему полномочия по обеспечению законности, соблюдению прав и законных интересов граждан, общества и государства и получающий денежное содержание.

В соответствие с Указом Президента РФ от 29 декабря 1995 года № 1329 «Об установлении Дня работника прокуратуры Российской Федерации»[101] установлен День работника прокуратуры РФ – 12 января. Этим президентским актом подчеркивается значение данного органа в современном государстве, его востребованность и престиж.

Прокуратура в настоящее время – это многофункциональный государственный орган, в сравнении с другими, менее зависящий от политических течений и обладающей большими возможностями влиять на формирование нормотворческой и правоприменительной практики.

В системе исходных начал организации и прохождения государственной службы важное место принадлежит принципам, которые представляют собой основные руководящие положения, идеи, пронизывающие всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. Таким образом, государственная служба в прокуратуре организуется и функционирует на определенных началах, в содержании которых получают наиболее четкое воплощение ее природа и сущность.

В целях совершенствования государственно-служебных отношений представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов государственной службы, а также определение той роли, которую они играют в процессе организации службы в государственных органах. Как отмечает В.М. Манохин, с принципами связывают определенные основы – постоянные, твердые, на которых зиждится и функционирует интересующий объект, система отношений.[102] П.П. Сергун под принципами государственной службы понимает правовую категорию как основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом.[103] Ю.Н. Старилов под принципами государственной службы понимает основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы.[104]

В.М. Манохин подчеркивает, что принципы государственной службы – это требования, которые обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе, распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы, охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.[105]

Принципы государственной службы обобщают отправные идеи законодательного выражения норм права, регламентирующих государственно-служебные отношения, отражают степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу государственной службы. Их природа основывается на закономерностях ее функционирования как правового института и профессиональной деятельности. Принципы – основные начала, в конечном счете они определяют характер деятельности и поведения государственных служащих, охватывают правовые и организационные аспекты функционирования государственной службы, однако, они во многом зависят от субъективного фактора. Как определяет Ю.Н. Старилов, «принципы государственной службы – это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Формулировка и становление законодателем принципов государственной службы зависят от избранной модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С другой стороны, принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обуславливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы».[106]

Необходимо отметить, что в учебной и научной литературе по административному праву 40-80-х годов XX в. принципам государственной службы внимания практически не уделялось, это обусловлено целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера.

На наш взгляд, представляется необходимым обозначить принципы государственной службы, отраженные в отечественной юридической науке.

В частности, С.С. Студеникин выделял следующие принципы государственной службы: отсутствие ограничений для женщин, недопустимость увольнения или отказа в приеме на работу по таким мотивам, как социальное происхождение, судимость в прошлом, осуждение родителей или родственников, поскольку это не предусмотрено специальными законами, запрещение работникам государственных учреждений выступать в качестве представителя интересов другого органа или отдельных граждан.[107] Г.И. Петров в качестве принципов государственной службы называл: общедоступность государственной службы для граждан, отсутствие у служащих каких-либо ограничений, подконтрольность служащих народу, их сменяемость.[108]

В.А. Власов высказывался о том, что государственная служба строится на принципах отсутствия кастового чиновничества, подотчетности и сменяемости государственных служащих, равного права всех граждан на государственную службу при соответствии политическим и деловым требованиям, отсутствие правоограничений государственных служащих, кроме тех, которые неизбежно вытекают из выполнения служебных обязанностей, отсутствие каких бы то ни было привилегий для работников государственного аппарата.[109] Относительно привилегий Б. М. Лазарев отметил, что высший слой государственных служащих имел и имеет разного рода привилегии (служебные автомашины, которые могут быть использованы в личных целях, дачи, предоставляемые по льготным государственным ценам, хорошие квартиры в престижных домах, улучшенное медицинское обслуживание и т. п.).[110]

Подвергая критике систему принципов государственной службы советского периода, Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что необходимо учитывать, что государственное устройство, государственное управление, основополагающие институты и элементы политической и правовой системы были неразрывно связаны с господствующим тогда политическим режимом. В силу этого ряд указанных принципов являл прямую противоположность принципам, установленным в системе публичной (государственной) службы многих развитых в экономико-правовом аспекте стран. Принципы советской государственной службы, как и сама государственная служба, представляли собой глубоко идеологизированные институты, не имевшие правового установления. Это позволяет говорить об их декларативности, о поверхностном характере этой категории в практике функционирования государственной службы.[111]

Д. Н. Бахрах давая оценку принципам государственной службы, разделил их на три группы: законность, демократизм и профессионализм.[112] В.М. Манохин из всего комплекса принципов выделял те, которые относятся только к службе в целом, принципы, которые адресуются служащим, и принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой.[113]

А. В. Оболонский выделяет следующие принципы построения и организации государственной службы: принцип профессиональных качеств, принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей, принцип компенсируемых ограничений, принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями, принцип прозрачности, принцип ориентации на «клиента», принцип служебной лояльности, принцип этичности, принцип системности подготовки и переподготовки кадров.[114]

В соответствии со статьей 3 Федерального Закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Закрепленные в законе о системе государственной службы принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, каждый из них имеет свое значение в механизме организации и прохождения государственной службы.

Представляется возможным классифицировать указанные принципы на общие и специальные. Государственная гражданская службы, военная служба и правоохранительная служба основываются на принципах, закрепленных в Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Данные принципы имеют отношение ко всем видам государственной службы. Общие принципы государственной службы способствуют развитию законодательства о государственной службе, делают стабильным все государственно-служебные отношения, а также способствуют совершенствованию взаимоотношений, которые складываются между служащими и гражданами. Специальные принципы определяют особенности государственно-служебных отношений в соответствующей сфере. Особенности и признаки отдельных видов государственной службы регулируются соответствующими законами.

В юридической литературе доминирует идея, высказанная Ю.Н. Стариловым о разделении принципов государственной службы на конституционные и организационные.[115]

Конституционные принципы производны от Конституции Российской Федерации и закрепляют прежде всего основные права человека и гражданина при реализации служебно-правовых отношений государственной службы. Организационные принципы – отправные начала, складывающиеся в процессе прохождения государственной службы.

Раскрытие сущности организации службы в органах и учреждениях прокуратуры невозможно без определения соответствующих принципов, которые отвечают на вопрос, каким должны быть органы прокуратуры сегодня, чем необходимо руководствоваться прокурорским работникам при осуществлении своей повседневной профессиональной деятельности. Вследствие своего правового характера, ими определяется функционирование и тенденции развития государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, деятельность прокурорских работников, постоянство и воспроизводство государственно-служебных отношений, ротация кадров.

К сожалению, принципы федеральной государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации не отражены. Вместе с тем, общие принципы организации и деятельности прокуратуры РФ закреплены в статье 129 Конституции РФ, статье 4 Закона о прокуратуре. К ним относятся:

– единство системы органов прокуратуры,

– централизация системы органов прокуратуры,

– независимость деятельности,

– законность деятельности,

– гласность.

Применительно к служебно-правовым отношениям указанные принципы выражаются следующим образом.

Принцип единства системы органов прокуратуры РФ имеет важное значение для организации службы в органах прокуратуры РФ. В самой основе образования органов прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства понимания и применения законов по всей стране. Законность должна быть единой, потому что в системе организационных связей структуры государства законы выполняют роль «кровеносных сосудов». Их основная функция состоит в необходимости регулировать общественные отношения, сохранять при этом организационное единство государства и обеспечивать баланс интересов государства и личности. Именно поэтому государство в лице его органов и должностных лиц, а также граждане, входящие в это государство, должны быть равными перед законом. Прежде всего, это означает, что законы едины для всех, и, кроме того, у закона нет альтернативы. Коль скоро значение закона столь велико, для реализации этой идеи важно не только ее провозгласить, но и создать механизм единого соблюдения прав и обязанностей в государстве. Все организационные элементы такого механизма должны быть в единой системе.[116] Исходя из этого, можно утверждать о едином правовом статусе, правах и обязанностях работников прокуратуры, требованиях к лицам, принимаемым на работу в органы прокуратуры, единстве условий прохождения службы, порядка привлечения к дисциплинарной и иной ответственности, поощрения, увольнения и т. д. Как уже отмечалось, прокуратура РФ является единой федеральной системой органов.

Следующим способом обеспечения принципа единства является система исключительной компетенции Генерального прокурора РФ как главы ведомства. Под компетенцией в данном случае понимается принадлежащий исключительно Генеральному прокурору РФ комплекс его прав, обязанностей и ответственности. В статье 129 Конституции РФ, в частности, указано, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Все прокуроры назначаются приказами Генерального прокурора РФ. Об этом же говорится в статьях 1, 4, 11, 13 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Генеральный прокурор РФ в пределах штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры. Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации службы в системе прокуратуры РФ.

Кроме того, Генеральный прокурор РФ также несет и ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Фактически такие же права, обязанности, ответственность имеют и все нижестоящие прокуроры, однако, в объеме и пределах возглавляемых ими органов прокуратуры. И такое распределение компетенции позволяет сохранять и укреплять единство всей системы органов прокуратуры РФ. Это дает возможность добиваться поставленной цели – обеспечения верховенства закона и единства законности во всей Федерации.[117]

Следующим важным организационным принципом являетсяпринцип централизации системы органов прокуратуры. Он означает, что все нижестоящие органы и подразделения прокуратуры, а также должностные лица подчиняются вышестоящим органам, подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры. Этот же принцип обеспечивает удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры элементами, а также оперативность в реализации кадровых задач. Данный принцип также законодательно закреплен в статье 129 Конституции РФ и в статье 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, он реально обеспечивается закрепленной в законе системой норм, предусматривающих права, обязанности, ответственность прокурорских работников. Так, например, нормативно-правовые акты, увеличивающие материальное содержание работников органов и учреждений прокуратуры РФ, применяются ко всем ним без исключения в централизованном порядке.

Все, что ранее говорилось о принципе единства, в равной степени можно отнести к принципу централизации системы органов прокуратуры РФ потому, что эти два принципа очень тесно связаны друг с другом и не могут быть реализованы индивидуально. В то же время принцип централизации системы органов прокурорского надзора в большей мере относится к организационным вопросам построения кадровой структуры в прокуратуре, в то время как принцип единства тяготеет более всего к вопросам профессиональной деятельности.

При положительной в целом оценке принципа централизации системы управления кадрами в органах прокуратуры, следует иметь в виду, что усиление централизации влечет свертывание инициативы подчиненных и это может отрицательно сказываться на результативности их деятельности. С другой стороны, в практике организации управления кадрами прокуратуры принцип централизации постоянно подвергается проверке на прочность. В этом смысле необходимо учитывать, что составляющие организационную систему элементы имеют различной силы собственную энергию в виде своих целей, задач, ресурсов и эти обстоятельства, в свою очередь, могут становиться препятствием для реализации принципа централизации. Усиление роли отдельных элементов системы, как известно, способствует децентрализации и в рассматриваемом случае инициирование самостоятельности опасно распадом централизованной системы органов прокуратуры РФ. В этой связи очень важно найти баланс интересов всех составляющих структуру органов прокуратуры элементов и в то же время сохранить централизованную систему, так как только реализация этого принципа позволяет решить задачу единства законности в стране.[118]

Как некоторое посягательство на принцип централизации следует рассматривать законодательные изменения, внесенные в порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ. В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры субъектов РФ назначаются на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Это означает, что при принятии решения о назначении на должность прокурора округа, области, края, республики предварительно должен решаться вопрос о согласии с назначением конкретного лица на должность в органах местной власти. Следует признать, что это обстоятельство будет серьезным препятствием для проведения прокурором субъекта РФ единой правовой политики Генеральной прокуратуры РФ.

Принцип независимости. Ю.А Дмитриев, М.А. Шапкин отмечают, что важным фактором обеспечения независимости являются требования, ограждающие прокуроров и следователей от недопустимого воздействия, путем запрещения занятий отдельными видами деятельности.[119] Прокурорские работники не могут быть членами выборных органов, общественных организаций, преследующих политические цели, создание их в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Кроме того, работники органов и учреждений прокуратуры РФ, являясь федеральными государственными служащими, независимы материально, их денежное содержание и материально-техническое обеспечение осуществляется в соответствие с действующим законодательством из средств федерального бюджета. Правовой статус работников прокуратуры гарантирован государством, Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» в части 1 статьи 5 определяет, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Законность является следующим принципом государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, который выражается в соблюдении конституционных норм, а также положений трудового и иного законодательства, регулирующего деятельность и прохождение службы прокурорскими работниками. Порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры, процедуры поощрения, привлечения к дисциплинарной и иной ответственности, присвоения классных чинов, увольнения законодательно закреплены, все юридически значимые отношения, возникшие в процессе прохождения службы в данных органах в современный период, получили то или иное законодательное закрепление. Гарантией реализации данного принципа деятельности органов прокуратуры является строгая подчиненность и подконтрольность нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Принцип гласности. Законодательно предусмотрена необходимость публикации сообщения о назначении Генерального прокурора РФ на должность и об освобождении его от должности. Так же публикуются в печати и сообщения о назначении других прокуроров на должность и об освобождении их от должности. Нет каких-либо секретов в строении органов прокуратуры, организации, условиях и прохождения службы. Все эти данные отражены в законе и доступны для изучения и обсуждения. Нормативное ограничение принципа гласности в служебной деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, отражен в Законе РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне».[120]

Рассмотренные нами базовые принципы, содержащиеся в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации», не отражают всей специфики государственной службы в прокуратуре, сложившейся в современный период. Как уже нами отмечалось, трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В связи с этим представляется необходимым рассмотреть отмеченные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» принципы применительно к служебно-правовым отношениям, сложившимся в органах прокуратуры в современный период. Однако отметим, что не все принципы, содержащиеся в указанном выше законе, могут быть рассмотрены в качестве принципов государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина как принцип службы в органах прокуратуры имеет свое непосредственное конституционное закрепление. Согласно Конституции России человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл и содержание применения законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Данный принцип придает социальный смысл государственной службе. Служащие органов и учреждений прокуратуры, выполняя свои обязанности, должны оказывать всяческое содействие гражданам в реализации их прав и законных интересов. Данный принцип должен защищать граждан от коррупционного поведения со стороны государственных служащих.

Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к службе и равные условия ее прохождения в органах прокуратуры независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами служащего органов и учреждений прокуратуры. Согласно Конституции граждане России имеют равный доступ к государственной службе. Конституция выделила государственную службу в качестве особого вида общественно-полезной деятельности, а право граждан на равный доступ к государственной службе не отождествляется с их правами в сфере труда.[121] Таким образом, равный доступ граждан к федеральной государственной службе в прокуратуре закреплен конституционно, однако, в соответствие с Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрены ограничения при приеме на работу в этот орган.

Профессионализм и компетентность. Законодательство о государственной службе, а также иные нормативные правовые акты достаточно часто используют такие понятия как «профессионализм», «компетентность» не раскрывая их содержание и соотношение. Данный принцип достаточно подробно рассматривался в юридической литературе (А.Ф. Ноздрачев, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, В.М. Коланда),[122] тем не менее, единого подхода к его пониманию до настоящего времени не выработано.

Принцип профессионализма и компетентности обязывает государственных служащих: быть постоянно готовыми к осуществлению должностных правомочий, хорошо знать предмет своей собственной государственно-служебной деятельности, знать свои права и обязанности владеть правилами и процедурами деятельности в органах государственной власти; иметь общую и специальную профессиональную подготовку; знать юридические и нравственно-этические нормы в сфере служебной деятельности.[123] Д.Н. Бахрах говорит о том, что принцип профессионализма государственной службы предполагает: компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации, систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, регулярное получение оплаты за свой труд, политическую нейтральность, лояльность государственного служащего, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых ими решений.[124]

Принцип компетентности государственного служащего был осмыслен А.И. Ильиным (1883–1954 гг.), который ввел понятие «ранга». И.А. Ильин писал, что понятие «ранга» имеет две стороны. Во-первых, имеется ввиду присущее человеку качество – это его действительный ранг, во-вторых, имеются ввиду его полномочия, права и обязанности, которые признаются за ним со стороны общества или государства, – это его социальный ранг.[125] Государство с неудачным ранговым отбором – слабо, неустойчиво, может быть прямо обречено.[126] Идея рангового отбора госслужащих существует и в настоящее время. К.С. Бельский изучил работы И.А. Ильина и развил его положения в исследуемом аспекте, в частности он отметил, что истинная государственная служба возникает из соединения обоих рангов. Ранг духовного превосходства и юридический ранг образуют принцип рангирования должностей, входящих в систему принципов государственной службы».[127]

Б.Н. Габричидзе и В.М. Коланда подчеркивают близость понятий «профессионализма» и «компетентности», но в то же время отмечают, что «компетентность» – это не только знание каких-то вопросов, осведомленность о них, но и правомочность решать определенные вопросы.[128] Как отмечает П.П. Сергун, компетентность государственного служащего необходимо рассматривать от понятия «компетенция государственного органа». Компетенция государственного органа соответствует полномочиям государственного служащего.[129] Компетенция органа государственной власти, органа исполнительной власти определяется законом, указом Президента, постановлением Правительства. Компетенция структурного подразделения органа исполнительной власти может определяться нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти. Компетенция государственного служащего в общих чертах определяется законом, а непосредственная компетенция государственного служащего определяется должностной инструкцией по занимаемой должности. Компетенция работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». По мнению Ю.Н. Старилова, компетентность представляет собой постоянную готовность служащих к осуществлению служебных полномочий, а принцип профессионализма призван обеспечить стабильность государственной службы.[130] Таким образом, принцип профессионализма и компетентности – разные принципы государственной службы, несмотря на их взаимосвязь. Государственный служащий, несмотря на наличие специального образования, навыков и умений, не может реализовать свой профессиональный потенциал, для его реализации необходимы полномочия, закрепленные в соответствующем нормативном правовом акте. Указанный принцип имеет большое значение для работы органов прокуратуры в современный период, так как от профессионализма и компетенции сотрудников прокуратуры зависит обеспечение законности на территории нашей страны, законодательное его закрепление будет способствовать надлежащему подбору и расстановке кадров в прокуратуре.

Стабильность службы в органах прокуратуры. Данный принцип означает стабильность законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения в органах прокуратуры, независимость государственных служащих от политической и экономической ситуации, гарантированный законом правовой статус сотрудника прокуратуры как федерального государственного служащего. Ю.Н. Старилов говорит о несменяемости госслужащих и преемственности в поведении государственной кадровой политики.[131] По мнению А.Ф. Ноздрачева, условиями стабильности кадров государственных служащих являются: искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности, своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально не пригодных, создание надлежащих условий для плодотворной деятельности госслужащих, усиление социальной и правовой защищенности госслужащих, обеспечение гарантий против незаконного увольнения с государственной службы.[132] Служба в органах прокуратуры должна быть стабильной, этот фактор способствует сохранению кадров на местах, создает предпосылки к повышению квалификации и усиливает авторитет этого органа в глазах населения.

Доступность информации о службе в органах прокуратуры Российской Федерации. Согласно Конституции России законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данные предписания Конституции РФ имеют самое непосредственное отношение к государственной службе в прокуратуре. Последовательная реализация принципа гласности в осуществлении государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры способствует формированию самоконтроля в деятельности ее работников, способствует повышению престижа прокурорской службы. Как отмечает Д.А. Керимов, активное участие людей в обсуждении вопросов общественного развития не только является условием правильного решения и реализации этих вопросов, но и означает вместе с тем образование единства общей воли народа.[133] Освещение законодательных требований, связанных с прохождением службы в прокурорских структурах, трудностей и проблем, с которыми сталкиваются работники прокуратуры, информирование населения о вакантных местах в том или ином структурном подразделении, предание гласности сведений о работе и жизни служащих прокуратуры демократизирует государственную службу в органах прокуратуры.

Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Данный принцип государственной службы в прокуратуре непосредственно связан с принципом доступности информации о службе в указанных органах. В связи с этим неслучайно предложение А.А. Гришковца о том, что в основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должны быть положены два базисных принципа: принцип служения государству и принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы.[134] Гегель отмечал, что развитие гражданского общества наступает позднее, чем развитие государства.[135] Гражданское общество не может возникнуть по велению «верхов» или желанию низов. Оно является результатом достаточно длительного развития цивилизации, культуры правового типа и соответствует развитому состоянию правовой культуры. Гражданское общество – это особый характер экономических, духовных нравственных условий жизни, способствующий свободной реализации частных интересов индивидов.[136] Гражданское общество в настоящее время в России динамично развивается, находят свое законодательное изменение и дополнение отношения, связанные с организацией и прохождением государственной службы. Важно, чтобы данные изменения охватывали все органы власти. Прокуратура России в современный период не является закрытым от посторонних глаз органом и вправе взаимодействовать с общественностью в предусмотренных законодательством случаях. Объективная оценка служебной деятельности и поведения прокурорских работников, данная общественностью, во многом зависит от степени и характера взаимодействия прокуратуры и общественных организаций, преследующих различные интересы, а также от мнения граждан.

Защищенность служащих органов прокуратуры от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Данный принцип призван оградить служащих прокуратуры от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность, защитить указанных лиц от влияния на объективность и законность принимаемых ими решений, а также способствует предупреждению и пресечению коррупции в системе государственно-служебных отношений. Защищенности работников прокуратуры от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность поможет совершенствование административно-правового механизма взаимоотношения служащих прокуратуры с юридическими и физическими лицами.

Названными принципами, безусловно, не исчерпываются все положения организации служебной деятельности в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Существует достаточно много других, не менее важных обстоятельств, оказывающих реальное влияние на административно-правовые отношения службы в указанных органах. В то же время именно отмеченные положения учитываются как принципиальные при ее организации и прохождении. В связи с этим представляется необходимым закрепить основные принципы построения и функционирования федеральной государственной правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отдельной статьей (см. приложение 1).

Исходя из вышеизложенного, принципы федеральной государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации – это нормативно закрепленные основополагающие положения, касающиеся организации и прохождения государственной правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации и делающие стабильными государственно-служебные отношения в этой системе.